鄉村振興 | 基層減負的實踐困境與系統突圍

基層治理負擔問題是由多重制度邏輯交錯所致的，即制度供給與執行邏輯之間的“錯位”與“裂痕”。基層減負的邏輯不僅僅是數量層面的“去會議、減文件”，更是對治理流程的系統再造與職責體系的重塑。這意味著，既要清理冗余程序、減少制度性摩擦與重復性配置，也要推動權限和資源下沉，同步提升治理能力并完善激勵機制，從而使得基層政府既能自上而下地執行國家意志，完成國家目標，又能自下而上地表達群眾的意愿、回應群眾的需求。

原文 ：《基層治理現代化：精準減負 系統賦能》

作者 |華中師范大學政治學與國家治理研究院 陳軍亞/教授 閆瑞光/博士生

圖片 |網絡

基層治理是國家治理的“神經末梢”，其順暢與否直接關乎國家治理體系和治理能力現代化的落實成效。近年來，黨中央持續深化基層減負改革，從文件會議“減量”，到痕跡管理“減負”，再到資源配置“賦能”，基層治理生態正經歷從程序性優化到結構性重塑的深層變革。2025年中央一號文件再次強調“持續整治形式主義為基層減負”，彰顯出將基層減負作為治本之策、固本之舉的高度戰略考量。

減負有感，賦能有效

隨著基層減負政策的深入推進，各地形成了較為系統的探索，體現出“減量和提質”“減負和賦能”并重的治理路徑，通過精文減會、嚴控考核、工作去痕、出臺事項清單等系列措施，有效整治了形式主義，并劃分了鎮村權責體系，提升了基層干部的履職效能。

程序減負落地有聲，基層干部輕裝上陣

一是精文控會，“文山會海”現象顯著緩解。一方面，會議召開次數顯著下降。某鎮村居支部書記2024年參加本級會議次數下降43.5%，除突發性事件等需要緊急開會的特殊情況外，將會議召開頻次限定在每月一次，形成月度調度會制度。另一方面，文件發文量明顯減少。某縣2024年縣級層面下發納入精簡類管理文件226件，對比去年同期減少28.48%。通過精文減會，基層干部的工作精力得到有效釋放，有社區干部表示，“可以有更多精力用在老百姓身上。”二是去痕治虛，政務留痕“輕裝上陣”。一方面，不再要求村居干部在微信群發布工作動態，工作以實地督辦檢查調度為主。如安全生產檢查不再要求發布檢查動態圖片、河湖長制巡查不再要求建立動態巡河照片上傳和建檔等。有村干部反映，在進行巡河等工作時已不需要額外工作人員陪同拍照打卡。另一方面，清理不規范掛牌。某鎮清理機構標識牌（指黨群服務中心外部除“一橫四豎一標識”以外的）37個，功能標識牌、制度牌共613個，獎牌、錦旗、創建（示范）類授牌219個，其他牌子118個。三是精簡考核，績效導向回歸本源。堅持以事為導向的考核方式，發揮考核的正向積極作用。某鎮基層減負中嚴格控制檢查考核總量和頻次，取消人居環境拉練等通報，不再將招商引資、安全生產、醫保征收等工作與村居年底績效考核掛鉤，對村級的考核事項明顯減少。還引入“反向考核”機制，強化基層對上級部門工作效果的評議權，激活基層能動性。

權責體系劃分清晰，治理執行更加有力

一方面出臺清單目錄，明晰了鎮村兩級履職事項。權責體系不明確是基層負擔加重的主要原因之一，編制并落實履職事項清單可以明確基層干部職責邊界，防止職責漂移與越權行為。湖北省某鎮聚焦厘清村居權責事項，嚴格落實村（社區）“三張清單”（依法履職事項76項，依法協助事項65項，不應承擔事項13項，不應出具證明事項42項），最大限度減少村級組織不合理證明事項出具，切實減輕村居負擔。同時全鎮梳理工作任務1808項，最終編制履職事項三張清單302項，其中基本履職事項97項、配合事項112項、上級收回事項93項，基層治理效能不斷提升。另一方面健全工作機制，增強了鎮村兩級協作能力。在某鎮調研時發現，該鎮在出臺履職事項清單后，進一步聚焦鎮村兩級的工作推進機制，增強協作能力。首先是落實談心談話機制，常態化開展書記談心談話，暢通黨員干部反映問題渠道，及時掌握干部思想動態和工作現狀。其次是推行“一月一調度”機制。將鎮機關干部每月一次的工作部署推進會擴大至村居書記和部分鎮直單位，統籌安排各領域工作，實現鎮村工作一月一調度，隨機聽取包村干部和村居工作匯報，推動包片領導、包村（社區）干部常態化下村督辦指導。最后是探索正向激勵機制。如減負前嚴格明確各村招商引資的任務指標，未達標村居倒扣績效獎金，減負后變罰為獎，對積極提供招商引資有效線索的村居可加分得獎金，招引落地還可參與稅收分成。

精力釋放與成本下降，治理效能顯著提升

一是減輕程序負擔，釋放基層精力。首先，為村干部卸下了“指尖負擔”。一方面規范政務工作群，既減少固定工作群的數量，又嚴格限制臨時工作群的建立。另一方面規范App使用，對上級推廣使用的政務性應用程序嚴格按上級要求使用，本級不予加碼。其次，為村干部減輕了“筆尖負擔”。某鎮在基層減負中對文字材料嚴格控制，在2025年上半年的村居支部書記述職評議中，要求村居干部將述職材料控制在1200字以內。有村干部反映，減負前“只看資料，不看療效”，減負后“不看資料，只看療效”。二是壓降非必要支出，降低工作成本。數量眾多的文件、頻繁的考核檢查以及過度的工作留痕是擠占基層人力物力的主要因素。基層減負后，可以大幅降低不必要損耗的工作成本。有社區干部表示，因減負帶來的打印花費減少五成，牌匾材料制作花費幾乎為零；也有村干部反映，減負前一年打印費用不低于2萬元，減負后這一成本降至幾千元。三是理清職責任務，聚焦主職主業。通過“三張清單”劃分鄉鎮和村（居）各自應當承擔的事項范圍，既防止了隨意推責，也方便了為群眾提供家門口服務。同時，在調研中發現部分地區通過購買服務聘用專職網格員負責村（居）范圍內政務服務相關事項的辦理，有效減少了村居干部的工作量。

減負不等于無責，賦能仍待深化

盡管各地減負實踐取得了初步成效，但調研也發現，當前減負工作仍面臨一些深層次問題。

發展是深層次需求

當前減負成效主要體現在會議減少、材料壓縮等“程序性負擔”上，但產業發展壓力、資金短缺、政策碎片化等“實質性負擔”尚未得到根本性緩解。特別是村集體經濟發展作為鄉村治理與公共服務供給的重要基礎，而大部分村莊目前面臨的仍是資源有限且難盤活的困境。有村干部反映，發展集體經濟仍面臨“資源沉睡、項目無門”的現實問題，本應作為治理支撐的發展任務，反而演變為一種“隱性加壓”，暴露出減負與發展的協同機制尚未真正建立。

權責不匹配是深層次束縛

在屬地管理要求下，鄉鎮層級承擔著包括安全生產、社會穩定、環境保護在內的大量日常管理及執法類事務，但相應的治理資源、執法權限和專業力量卻未同步下沉，“權小責大、人少事多”的“小馬拉大車”現象依然普遍存在。實際上，在當前基層治理體系中，執法權限多數仍保留在縣級部門，鎮村只能“報告轉辦”，難以及時應對，如有鎮干部反映，違法占道管理仍需縣級城管處理，不僅響應滯后，也降低了治理效率，暴露出基層治理體系在權責配置方面的結構性失衡。

激勵是深層次動力

一方面，“減考核”雖然有效控制了形式主義擴散，但也弱化了干部行為的績效反饋系統和行為督導機制。部分鎮干部反映，缺乏有效督促后，擔心個別村干部出現“躺平”現象。另一方面，隨著各類會議數量的明顯減少，跨部門溝通和政策協調的機會相應縮減，容易出現信息傳遞滯后、理解不一致、執行銜接不暢等問題，反而可能在后期糾偏和重新推進中形成新的“返工隱性負擔”，顯示出“減會”之外配套機制建設的重要性。

構建基層減負賦能的長效機制

基層治理負擔問題是由多重制度邏輯交錯所致的，即制度供給與執行邏輯之間的“錯位”與“裂痕”。基層減負的邏輯不僅僅是數量層面的“去會議、減文件”，更是對治理流程的系統再造與職責體系的重塑。這意味著，既要清理冗余程序、減少制度性摩擦與重復性配置，也要推動權限和資源下沉，同步提升治理能力并完善激勵機制，從而使得基層政府既能自上而下地執行國家意志，完成國家目標，又能自下而上地表達群眾的意愿、回應群眾的需求。

聚焦發展實效，建立“質量-數量”雙軌評估體系

一方面，以“分類施策”為手段，厘清“該減”與“該保”責任清單，堅決削減非必要留痕、重復檢查等無實質效能的冗余事務，將節約出來的行政資源精準用于“該保”的領域，即承擔法律責任、服務群眾及推動集體經濟發展等核心任務，并確保其資源投入與工作重心不受減負影響。通過“一減一保”的分類識別、精細管理，有效防止因減負帶來責任缺失與服務空白，最終實現減負不減責、松綁不松勁。另一方面，以“發展實效”為導向，建立“質量-數量”雙軌評估體系，破解“減負與發展脫節”問題。改變過去僅以會議數、文件量等“量化指標”評估減負成效的做法，直接針對“實質性負擔”是否減輕建立以“群眾滿意度+工作實績”為核心的新標準。如“工作實績”評估應聚焦公共服務供給質量、風險隱患化解能力及推動本地產業發展、資源盤活的實際效果，引導減負工作真正服務于發展核心職責，避免“新形式主義”回潮。

優化權責體系，構建權責一致的治理單元

基層減負的核心目標在于扭轉“壓力驅動型”治理模式，走向更注重服務效能和群眾獲得感的“服務導向型”治理。要實現這一轉型，必須從根本上解決權責不對等的問題。如推進屬地管理改革，明晰“權隨責走”的基本邏輯。建議從省市層級加快推動權責清單法定化，對超出清單范圍的事項允許基層拒絕或要求上級配套支持。同時，推動執法權限適度下放，提升鄉鎮的治理響應速度與問題處置能力，避免因權責分離而導致的效率損失與問責風險。

深化制度激勵改革，增強基層干部內生動力

基層減負的目標在于通過結構性調整激發內生動力，促使基層干部擺脫不必要的負擔和干擾，將核心精力與資源真正投入到聯系服務群眾、解決實際問題、推動經濟發展上。為此，應建立科學合理的正向激勵機制，在政治晉升、薪酬待遇、考核評價等方面傾斜基層一線，如提高基層一線干部在干部選拔任用中的比例和權重、建立健全差異化薪酬體系。同時對改革創新表現突出的基層干部予以容錯免責、績效獎勵，破解“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的困局，真正形成“愿干事、能干事、干成事”的良好生態。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1969期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：程鑫云

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