貴州銅仁將扶貧基金用于放貸，打造“穩賺不賠”的扶貧生意

撰文｜秦仲海 陸火

出品｜塔子山評說

承接政府“帶動580戶貧困戶脫貧”的扶貧任務、接受2.9億元扶貧基金后，多家民營企業如今將要陷入絕境。

2016年，貴州御諾乳業有限公司（下稱“御諾乳業”）經政府招商引資，入駐貴州省銅仁市碧江區；2017年，御諾乳業獲得了先后兩筆共計2.9億元的“貸款”。

位于貴州銅仁的御諾乳業

但這些貸款，有別于一般的“民間借貸”。在案證據顯示，它們屬于“貴州脫貧攻堅投資基金扶貧產業子基金”，由財政性資金與金融機構分別出資15%、85%。

御諾乳業基本完成了項目建設以及“帶動580戶貧困戶脫貧”的任務。后因疫情等影響，企業經營陷入困境，未能如期償還“欠款”，御諾乳業及多家擔保企業被告上法庭，要求歸還本金及利息。

“企業完成扶貧任務時，政府享有政績；企業經營遇阻時，政府立即抽身而退，轉而要求企業和擔保方承擔全部資金風險。”

知情人士分析，在該事件中，銅仁當地以“扶貧產業基金用于放貸”的方式，將本屬于政府的扶貧任務轉移給企業，將風險共擔的投資行為包裝成“民間借貸”，打造了一樁“穩賺不賠”的生意。

01 擔上“扶貧任務”的政企合資企業

2016年，為了扶持產業發展，貴州省脫貧攻堅辦公室設立了貴州脫貧攻堅基金扶貧產業子基金，初始規模為1200億元，其中，財政性資金和金融機構分別按照15%（省財政6%，區財政9%）、85%的比例出資。

在這一背景下，御諾乳業獲得了2.9億元“扶貧基金”的使用額度。

御諾乳業，是在銅仁市碧江區政府主導下、政企合資于2016年組建的一家招商引資企業，由銅仁市碧江區城鄉建設投資集團（下稱“碧江城投”）與湖南御諾資產管理有限公司按照3:7的比例出資。

貴州本地媒體2019年對御諾乳業的宣傳報道

在案資料顯示，御諾乳業并非直接從相關部門獲得該筆“扶貧基金”。這些政策性資金，被以“貸款”的形式匯至御諾乳業。

資料顯示，2017年，貴州省筑銀扶貧產業基金（有限合伙）、銅仁市國有資產投資有限公司（下稱銅仁國資公司）分別委托貴陽銀行銅仁分行，向御諾乳業發放了兩筆共計2.9億元的貸款，為期15年。

獲得相關資金的同時，御諾乳業被要求承擔了“帶動建檔立卡貧困戶脫貧人數原則上不低于580人”的扶貧任務。

企業對資金的使用，與其所承擔的扶貧任務，被嚴格綁定。

相關的協議約定：御諾乳業每使用50萬元扶貧基金，每年須給1戶貧困戶1萬元以上的分紅補助；此外，基金的投資，亦與貧困戶在該企業就業人數等掛鉤。

獲得2.9億元扶貧基金后，在相關部門的監督、指導下，御諾乳業將之用于企業項目的建設以及幫扶貧困戶。

知情人士介紹，御諾乳業的相關項目，曾通過貴州省財政廳審計，確認資金使用符合規定，且已帶動580戶貧困戶脫貧。

02 扶貧基金被指違規用于“民間貸款”

知情人士還介紹，起初，御諾乳業尚能如期償還“貸款”，但隨著疫情、政府承諾配套資金未到位等多重因素的影響，企業的生產經營逐漸陷入困境，開始無力還款。

2025年初，貴州省筑銀扶貧產業基金（有限合伙）、銅仁國資公司將御諾乳業起訴至法院，要求企業償還本金及利息。

一同被起訴的，還有承擔擔保責任的湖南羴牧農牧業發展有限公司、青島瑞氏生物科技有限公司等多家民營企業。

案件進入訴訟流程后，關于案涉資金究竟是“政策性資金”抑或是“民間借貸”，成為該案的核心爭議焦點。

被告公司的一位代理律師向筆者介紹，在案證據顯示，案涉2.9億元資金，屬于“貴州脫貧攻堅投資基金扶貧產業子基金”，具有明顯的政策性，并非普通的商業借款資金。

根據貴州省財政廳2016年12月制定的《貴州脫貧攻堅投資基金產業子基金管理辦法（試行）》第九條，產業基金的投資方式，采取股權投資等；第二十六條亦規定，產業基金不得從事“債務融資工具”等業務。

貴州省規定，扶貧產業基金不得從事“債務融資工具”等業務

此外，貴州省財政廳2017年5月作出的《關于進一步做好貴州脫貧攻堅投資基金扶貧產業子基金有關工作的通知》亦規定，在不改變基金屬性、不增加投資成本等前提下，由投資方與投資對象協商選擇股權或債權投資方式。

前述代理律師據此指出，因此，貴州省筑銀扶貧產業基金（有限合伙）、銅仁國資公司向御諾乳業支付的2.9億元資金，在性質上屬于政策性扶貧基金，而非“民間借貸”。

貴陽銀行投資業務審查委員會的批復文件清晰顯示，案涉2.9億元屬于扶貧產業子基金，且系“投資”

“也就是說，案涉資金屬于政策性投資。若非要將之認定為‘民間借貸’，那便意味著相關政府部門、金融機構擅自改變了扶貧基金的屬性，系違規操作。”前述代理律師表示。

該代理律師表示，因此，雙方所簽訂的“貸款”合同，系將扶貧基金違規轉化為借貸資金，明顯違反了貴州省的強制性行政規定，屬于無效合同。

03 扶貧任務成了“穩賺不賠”的生意

理想狀態下，貴州省的“扶貧基金投資”模式，能達到一個雙贏的局面：企業獲得發展資金，政府則通過企業完成扶貧任務。

但現實層面，并非每一家獲得扶貧基金支持的企業，都能獲得預期的良好發展。一旦企業沒有發展好，怎么辦？

事實上，《貴州脫貧攻堅投資基金產業子基金管理辦法（試行）》第三條明確規定，政府通過財政出資、明確投資方向、界定投資范圍、提供風險增信服務等方式發揮主導作用；政府不向其他出資人承諾投資本金不受損失、不承諾最低收益、不形成政府債務。

貴州省認可產業基金投資的風險性

也就是說，政府非常清楚：產業基金的投資是有風險的，本金是有可能損失的，收益是沒有保障的，政府債務是有可能形成的。

為將資金的風險降到最低，在銅仁，相關部門及金融機構，通過“委托貸款”的形式，將貴州省級層面規定的扶貧基金投資模式，轉化成商業借貸關系。

在“商業借貸關系”的包裹下，扶貧任務被打造成了一項“穩賺不賠”的生意：

企業完成扶貧任務時，政府享受了扶貧工作的政績，同時還能收回本金及獲得部分利息；

如果企業遇到經營困難，政府立即抽身而退，轉而要求企業承擔全部資金風險。

為避免企業沒有能力償還的局面出現，早在簽訂“借貸合同”時，多家民營企業即被要求為貸款做擔保，承擔連帶責任。

但這些公司的股東會決議及《擔保承諾函》均明確載明，擔保對象是“貴州御諾乳業有限公司在貴行申請的貴州脫貧攻堅投資基金扶貧產業子基金29000萬元”，而非為商業貸款提供擔保。

這種風險分配機制，是否公平合理，引起了一定的討論。筆者注意到，2020年，貴州省錦屏縣法院曾審理一起類似案件，同樣涉及扶貧產業子基金糾紛；法院在裁定書中認定，這類糾紛因涉及政策性貸款，不宜用民事法律關系調整，最終裁定駁回起訴。

這一判例，為御諾乳業被訴一案提供了重要參考。案件的核心爭議點，在于法律關系性質：案涉資金屬于政策性扶貧基金投資還是民事借款，這將決定糾紛是否適用民事訴訟程序。

作為被告一方的案涉民企，提出了多個法律抗辯理由。他們主張，案涉資金實為扶貧基金投資，而非借款，雙方構成行政法律關系，不屬于民事訴訟受案范圍。

04 多家民企被“連帶責任”逼至絕境

如今的御諾乳業，雖已完成項目建設，但因資金鏈斷裂、資產被凍結等，已然處于停產狀態，只能靜待司法機關的裁判。

更“慘”的，是為相關“貸款”提供擔保的湖南羴牧公司等多家民營企業。對案涉扶貧基金，他們沒有使用分毫；對御諾乳業的經營管理，他們亦未有任何參與。如今，卻也成為了被告，被要求承擔連帶清償責任。

對被訴一事，湖南羴牧公司等企業堅持認為，縱觀此事，銅仁國資公司等違規將扶貧基金轉化為“民間貸款”，改變了扶貧基金的性質，違反了政策性規定，擔保企業無義務對違規的的“借貸債務”承擔擔保責任。

被告企業還強調，公司之所以愿意對“貸款”進行擔保，是基于對扶貧基金政策及銀行審核流程的信任，不知曉資金被違規轉化為“委托貸款”的情況。

知情人士亦指出，如果法院判決這些擔保企業承擔連帶清償責任，將導致多家原本經營正常的民營企業被拖垮，形成多米諾骨牌效應，嚴重影響社會穩定。

銅仁中院、碧江區法院已對相關案件開庭審理

一端是扶貧基金形成“虧損”，另一端是多家企業或將破產，面對這一復雜的政企糾紛，一位業內人士指出：問題的解決，需要超越單純的法律判決，尋求更符合各方利益的綜合方案。

該業內人士分析，分類施策，或許是破解困局的關鍵：對于有市場前景但因臨時困難無法還款的企業，可通過債務重組、調整還款計劃等方式給予喘息空間。

而知情人士亦介紹，目前陷入困境的御諾乳業，并非已經毫無生機，企業已引入新的投資者，計劃通過盤活資產，恢復造血功能。

“如果當地愿意給企業3-5年發展窗口期，企業不僅可以盤活現有資產，還可實現產值3億元以上，帶動周邊群眾就業。”知情人士說，相較于將所有風險轉嫁給企業、逼垮多家民企，不如探索一條讓各方共同應對、承擔、化解“貸款”風險的道路。

筆者獲悉，相關案件已由銅仁市中院、碧江區法院數次開庭審理。無論判決結果如何，這起由扶貧基金引發的“借貸糾紛”，都已引發對政府角色、企業責任和扶貧模式的多重反思。

知情人士指出，案涉項目本意是助力扶貧，項目的暫時失敗有諸多客觀因素，若因此而致使更多民企被“連帶債務”拖垮、新增大量失業人員，恐怕會愈發偏離“扶貧”本意。