退約與逆流：特朗普氣候政策的激進轉向與全球影響（1）

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編者按

本文第一部分2025年1月23日發表于《澎湃新聞》，題目為“特朗普又讓美國退出了《巴黎協定》，這次世界應能更從容應對”，彼時特朗普剛上臺，手握“2米大砍刀”，砍掉了一系列民主黨基本盤的“大動脈”，并退出《巴黎協定》，斷絕了美國新能源產業鏈的政策根基，也動搖了全球氣候治理的根基。

美國退出《巴黎協定》是把國內政治斗爭蔓延到全球氣候治理領域，斷絕了全球脆弱地區從容應對氣候危機的希望，使得未來氣候風險更大。不過，美國退出眾多國際組織后，中國和歐盟的領導地位將進一步凸顯，廣大發展中國家將擁有更多參與國際事務的機會。國際社會將加速調整氣候治理格局，減少對美國的依賴，推動多邊和區域合作，這意味著一個更加變動更多元化世界即將到來

特朗普的“大砍刀”

2025年1月20日，美國總統特朗普在上任第一天就撤銷近80項拜登政府的行政令，除了退出世界衛生組織、宣布南部邊境進入緊急狀態、赦免1500名“國會山騷亂”暴力分子之外，特朗普宣布退出應對氣候危機的《巴黎協定》更加廣受關注。

《巴黎協定》是全球應對氣候變化的國際性協定，目前聯合國下屬所有成員國都加入了這一國際共同行動，巴勒斯坦、俄烏沖突的當事國雙方和敘利亞等千瘡百孔的地區都是《巴黎協定》的締約國，美國退出《巴黎協定》使其成為唯一置身事外的國家。

從造成全球氣候危機的歷史責任來講，美國是溫室氣體的第一排放國，第一排放國拒絕承擔自己的責任，退出全球的共同行動，不僅反映了其國內政治、經濟利益與國際責任之間的矛盾，也體現出全球氣候治理的復雜性，并暴露了當前國際政治經濟格局中的諸多問題，包括單邊主義與多邊合作的沖突，以及國際領導力的缺失。

然而這已經不是美國第一次退出應對氣候危機的國際協議，2001年3月28日，美國布什政府拒絕將《京都議定書》提交給國會進行審議，盡管美國在克林頓政府時期簽署了《京都議定書》，但該議定書需要獲得美國參議院的批準才能正式生效，由于布什政府的拒絕，因此布什政府拒絕將其提交國會審議，表示美國退出《京都議定書》，并且立即生效。

2017年6月，時任美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》，由于當時美國已經批準了《巴黎協定》，并向聯合國交存了批準文件。按照《巴黎協定》的規定，締約方在協定生效3年后（即2019年11月4日）方可正式要求退出，退出過程尚需一年時間，因此2019年11月4日美國才正式啟動退出程序，并于2020年11月4日正式退出。2021年1月20日，拜登就任美國總統首日簽署行政令（行政令編號EO 13990），宣布美國重新加入《巴黎協定》，2021年2月19日，美國又正式重新加入《巴黎協定》。

2025年1月20日，美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》，并撤銷拜登簽發的加入《巴黎協定》的行政令。按照特朗普的新行政令，美國駐聯合國大使應立即向聯合國秘書長提交書面正式通知，退出聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）下的《巴黎協定》以及任何相關義務，并進一步退出UNFCCC下的任何協議、契約、協定或類似承諾，立即終止或取消任何根據UNFCCC做出的財政承諾。除此之外，特朗普還明確取消了一些拜登政府應對氣候危機的總統行政令，并關閉相應的政府辦公室（例如，氣候變化辦公室），終止綠色新政，立即停止對綠色新政的資金劃撥。

根據UNFCCC和《巴黎協定》的規定（《巴黎協定》第28條），締約方如果想要退出，需要向聯合國秘書長提交退出通知，從提交退出通知到正式退出，整個過程需要一年時間，以便其他國家和國際社會調整和應對相關變化。在退出《巴黎協定》同時，特朗普同時宣布國家能源緊急狀態，加快能源基礎設施建設，鼓勵在聯邦土地、水域和近海大陸架開發和生產能源。取消“電動汽車強制令”，減少美國國內能源和資源開發企業的政策束縛。此舉意圖增加石油、天然氣、煤炭、水電、生物燃油、關鍵礦物、核能等資源的生產和加工能力，增加美國的國際競爭力。

不變的科學事實

盡管美國在氣候政策上出現反復，然而科學事實并不以人的意志為轉移。2025年1月10日，多個國際機構發布更新后的全球平均氣溫數據，世界氣象組織在綜合分析了六份國際數據后，確認2024年是有觀測記錄以來最熱的一年。數據顯示，2024年全球平均氣溫比工業化前平均水平高出約1.55攝氏度，是首個全球平均氣溫比工業化前水平高出1.5攝氏度以上的年份。

2024年全球多地經歷了極端高溫、干旱、暴雨和颶風等氣候事件，進一步凸顯了氣候變暖的影響，其中印度5月底新德里最高溫度達到52.3℃，美國西部7月初鳳凰城最高溫達到50℃，死亡谷沖擊56℃。迪拜、西班牙遭遇洪水，亞馬孫森林持續火災，美國連續遭受颶風“海倫妮”和颶風“米爾頓”侵襲，氣候波動導致北美西部干旱持續，加州山火損失慘重，這些極端災害未來還會反復發生，并且變得更強更頻繁。根據世界氣象組織（WMO）和聯合國的數據，2024年全球因極端天氣事件造成的直接經濟損失預計達到3500億美元，其中美國和亞洲地區損失最為嚴重，再加上氣候異常對農業、沿海基礎設施、人類健康、生態系統等的破壞，2024年全球因氣候變化造成的總經濟損失達到1萬億美元以上。

氣候變化也深度影響國防、軍事設施和軍事行動。2018年10月，颶風“邁克爾”在美國佛羅里達登陸，颶風過后，佛羅里達州廷德爾空軍基地十多架F-22嚴重受損，占到該機總數的10%。2019年1月10日，美國國防部發布《關于氣候變化對國防部影響的報告》，報告分析了美國79處重要軍事設施受氣候變化影響的情況，結果顯示，53個正遭受洪水威脅，占67%；43個正處于干旱威脅中，占54%；36個正受到野火威脅，占比46%。考慮全球變暖，20年以后，受上述威脅的設施數量將增加為60、48和43個。從美國國家安全的角度考慮，積極應對氣候變化是必須采取的措施。

全球變暖和極端氣候事件頻發的事實反復印證了氣候科學家在至少半個世紀前所做的預測，在極端高溫和極端事件此起彼伏的世界，反氣候變化者口中的“全球變暖是假的”、“全球變暖幅度不大”等論點被事實所證偽，目前即使最頑固的氣候變化質疑論者也不再否認變暖的事實，轉而在其他方面下功夫。甚至石化公司們也投入巨資進行新能源研究并轉型，埃克森美孚公司的報表里已經有了碳捕獲、氫能和先進生物燃料等低碳技術方面的投資。嚴重依賴石油產業的阿拉伯聯合酋長國也在2023年承辦聯合國氣候變化大會，世界石油和天然氣巨頭沙特阿美公司還宣布到2050年要實現碳中和。

綠色產業已經形成趨勢

從化石燃料領域內撤資，并進行綠色低碳領域投資，目前在全球范圍已經形成巨大的社會輿論和共識。從2011年起，美國各大學校園里出現了督促學校投資基金從化石燃料行業撤資的學生活動，學生們督促學校將對化石燃料行業的投資轉化為對清潔能源和受氣候變化影響最大的社區的投資。“化石燃料撤資運動”風起云涌，承諾的資金量和機構數目大幅度增加，截至2024年底，全球超過1667家投資機構，已經承諾剝離對化石燃料領域的投資，這些機構包括哈佛大學、牛津大學、挪威財富基金、紐約市郵政基金、福特基金會、洛克菲勒兄弟基金會、法國安盛集團（AXA）等，這些機構中的大學、信仰團體和基金會、主權財富基金、銀行、全球資產管理公司和保險公司、養老基金、醫療保健組織等，在各自領域內都享有卓越的聲譽，掌握的資產總額超過40.76萬億美元，規模已經足夠產生強大的低碳動力，促進國際社會的整體轉型。從2013年到2023年，全球氣候風險資本投資增加了25倍，風險投資在氣候科技中的投資比例從2013年的不到5%增加到2023年的16%，已經積累了巨大的勢頭，不可能快速逆轉。

在這種背景上，對傳統化石燃料領域的任何新投資，很有可能會成為“沉沒成本”，即成為無法收回成本的投資。尤其考慮到在過去10年間，新能源成本大幅度降低，光伏發電和風力發電成本降低約90%，光伏和風力發電已成為全球最便宜的電力來源之一，成本在許多地區已經低于傳統化石燃料發電，使其在全球范圍內逐漸成為最具競爭力的能源來源。與此同時，傳統能源（如煤炭和天然氣）的成本變化相對較小，未來，隨著技術進步和規模效應的進一步發揮，新能源的成本有望繼續下降。因此，在這種發展預期里，對傳統化石燃料領域的新投資，將承擔極大的風險，其投資吸引力已大不如前。

與之形成鮮明對照的是，新能源領域發展動力十足。2024年，全球太陽能光伏新增裝機容量預計達到300GW，同比增長20%，歐美太陽能新增裝機持續飆升，歐洲新增裝機預計達到50GW，同比增長30%，美國新增裝機預計達到40GW，同比增長25%。2024年，全球電動汽車銷量預計突破2000萬輛，同比增長超過30%。其中，純電動汽車（BEV）和插電式混合動力汽車（PHEV）的銷量均顯著增長。歐美市場電動汽車銷量均增長強勁，歐洲市場電動汽車銷量達到500萬輛，同比增長25%，美國市場銷量預計達到300萬輛，同比增長35%。

根據國際可再生能源署 (IRENA)《世界能源轉型展望》，為實現將全球升溫控制在1.5攝氏度的目標，到2050年全球能源系統將需要131萬億美元的資金流入，“碳中和”也將創造更多優質崗位。由于新能源領域的發展，到2030年，能源部門的就業崗位數量可能會增加到1.01億個。在1.5°C情景下，該數字將達到1.34億，是目前6700萬的兩倍。盡管全球化石燃料領域將減少約1200萬個崗位，但這將被能源轉型領域增加的4500萬個就業崗位所抵消。如果加上建筑、交通等其他行業，應對氣候危機同時也蘊藏著無盡的產業和財富機遇，沒有任何國家和地區會放棄這一重大機遇。

更變動更多元世界的到來

特朗普在上次當政期間退出《巴黎協定》，國際社會已經從最初的不適應，到后期的妥善應對，有了不少經驗。面對共同的氣候危機和美國的不作為，其他國家更加團結。此外，也形成了不少自下而上的成熟做法和經驗，例如，美國地方政府、城市、企業、高校機構等組成“美國氣候州”聯盟、“美國全力以赴”聯盟等，覆蓋超過70%的人口和75%以上的GDP，通過政策和行動，推動清潔能源轉型，減少溫室氣體排放，并增強氣候適應能力。并且，隨著全球變暖加劇和極端天氣事件頻發，公眾的環保意識在不斷增強，越來越多的人，尤其是年輕人，開始認識到采取行動的重要性，這將推動對退出《巴黎協定》政策的糾偏。

然而，2025 年特朗普政府的氣候行動比其第一任期更為激進，不僅退約更迅速，且形成了 "退約-削資-反科學-扶化石" 的完整政策鏈條。從核心邏輯看，其政策始終將短期經濟利益置于全球氣候安全之上，將氣候政策視為經濟競爭的工具而非全人類的共同責任；始終堅持 "美國優先" 原則，無視全球氣候治理的公平性和共同但有區別的責任原則；始終低估氣候變化的長期風險，高估傳統能源產業的經濟價值。2025年，特朗普與哈佛大學等高校展開了多輪的斗爭，表面是 “經費與簽證之爭”，實則暗藏對 “綠色產業發展”“氣候變化應對” 的核心認知分歧，哈佛大學是“化石燃料撤資運動”的核心陣地，對全球數十萬億資金有號召力，這才是特朗普的目標，以哈佛為突破口，將打壓延伸至其他精英高校和基金會，最終形成震懾效應，撼動全球范圍內“化石燃料撤資運動”的資金池。

2017年1月9日，在美國前任總統奧巴馬距離任只有十天的時候，他在著名的《科學》雜志上發表題為《不可逆轉的清潔能源勢頭》的文章，特別警告特朗普不要退出《巴黎協定》。在文章里，他指出減少溫室氣體排放與經濟增長可以并行不悖，例如，從2008年到2015年，美國能源部門的二氧化碳排放量下降了9.5%，而經濟卻增長了超過10%。因此，應對氣候變化并不需要犧牲經濟增長，也不需要降低生活水平。事實上，這種趨勢不僅在美國顯著，在全球范圍內也有所體現。對于私營部門而言，減少碳排放不僅有利于環境，還能降低成本、提高利潤，尤其對于美國而言，與新能源和提高能源效率相關的工作崗位（約220萬）遠多于傳統化石燃料相關的工作崗位（約110萬）。

中國向來是氣候變化研究和應對的積極參與者，中國科學家一直擔任聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）科學評估報告工作組的聯合主席，“碳達峰、碳中和”是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，不僅是我國對國際社會的莊嚴承諾，更事關我國經濟結構轉型升級、形成綠色低碳產業競爭優勢和實現高質量發展，也是我國生態文明建設的核心，必將常抓不懈，這將成為國際社會應對氣候危機的定海神針。

奧巴馬在2017年的文章中已經意識到，如果美國退出《巴黎協定》，將失去在全球氣候治理中的話語權，也無法要求其他國家履行承諾。一方面，美國退出《巴黎協定》可能使其企業失去在清潔能源技術和低碳市場中的競爭優勢，另一方面，美國退出眾多國際組織后，中國和歐盟的領導地位將進一步凸顯，廣大發展中國家將擁有更多參與國際事務的機會。國際社會將加速調整氣候治理格局，減少對美國的依賴，推動多邊和區域合作，這意味著一個更加多元化世界即將到來。