全國人大常委會法制工作委員會關于2025年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會

關于2025年備案審查工作情況的報告

——2025年12月22日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議上

全國人大常委會法制工作委員會主任 沈春耀

全國人民代表大會常務委員會：

根據有關法律規定，現將2025年開展備案審查工作情況報告如下，請審議。

2025年，在全國人大常委會領導下，法制工作委員會與全國人大各有關單位密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實監督法和全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定，認真履職盡責，發揮審查糾錯功能，推動備案審查工作取得新進展。

一、加強備案工作，做到應備盡備

2025年，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的法規、司法解釋等規范性文件2309件。其中，行政法規50件，監察法規1件；省、自治區、直轄市地方性法規888件，設區的市、自治州地方性法規1088件，自治條例和單行條例126件；經濟特區法規49件，浦東新區法規8件，海南自由貿易港法規14件；司法解釋18件；香港、澳門特別行政區本地法律67件。常委會辦公廳對報送備案的法規、司法解釋等規范性文件開展形式審查，對發現的15件報備不規范問題，向有關報備單位發函予以糾正。

推動有關方面落實監督法要求，將所有行政、監察、司法規范性文件納入備案審查范圍。持續推動地方人大加強省級法規規章規范性文件數據庫建設，全國有29個省級地方人大制定出臺有關數據庫管理辦法，建立健全工作機制；開展入庫文件的研究分析和清理工作，實現數據動態更新，努力做到收錄數據全面、準確、有效。

二、依法履行審查職責，對特定領域規范性文件開展集中清理工作

對制定機關報送備案的法規、司法解釋，依法開展主動審查；對有公民、組織提出審查建議的法規、司法解釋，開展依申請審查。一年來，共收到公民、組織提出的審查建議6705件，其中書面寄送的1420件，在線提交的5285件；沒有收到國家機關提出的審查要求。我們對公民、組織提出的審查建議逐一進行研究，密切與有關方面的工作溝通，加強調研論證，及時提出審查意見，完善審查建議反饋方式。將不屬于全國人大常委會備案范圍的338件審查建議移送有關備案審查工作機構研究處理。

從審查工作情況看，有關國家機關依照憲法、立法法和有關上位法規定的權限、程序和制度規范，認真開展法規、司法解釋和其他規范性文件制定、修改、清理、廢止等工作，不斷提高法規、司法解釋和其他規范性文件的質量和水平，自覺接受監督，總的情況是好的。

圍繞推動黨中央有關部署和新出臺重要法律的貫徹實施，組織開展相關領域規范性文件集中清理，督促有關方面及時修改、廢止不符合不銜接不適應法律規定、中央精神、時代要求的規定。2025年4月，十四屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了民營經濟促進法。為全面貫徹黨中央精神和民營經濟促進法，我們組織開展涉及民營經濟發展的法規、規章、司法解釋和其他規范性文件的集中清理工作。經清理，發現需要修改、廢止的各類規范性文件共1466件，其中地方性法規81件，單行條例2件，經濟特區法規1件，地方人大決議、決定7件，司法解釋1件，國務院部門規章和規范性文件3件，地方政府規章48件，地方政府行政規范性文件1323件。我們督促有關方面按照清理工作要求抓緊完成有關規范性文件的修改、廢止工作。

我們持續推動涉及不平等對待企業相關地方性法規清理工作。對清理出存在妨礙市場準入和退出，妨礙要素平等獲取和商品、服務自由流動，影響企業生產經營成本等問題的178件地方性法規、單行條例和決議、決定建立工作臺賬，逐一督促制定機關修改、廢止。目前絕大多數地方已完成相關修改、廢止工作。

對一些地方性法規中存在的明顯滯后于形勢變化、不適合繼續適用的規定，我們組織開展集中清理工作。經清理，發現需要修改、廢止的地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規共1209件，其中省級地方性法規666件，設區的市地方性法規408件，自治條例4件，單行條例108件，經濟特區法規23件。我們及時督促有關地方人大常委會及早完成相關修改、廢止工作。目前已修改、廢止947件。

三、發揮審查糾錯功能，維護國家法治統一

經審查，發現法規、司法解釋等規范性文件存在合憲性、合法性、適當性問題的，我們督促和推動有關制定機關及時予以修改、廢止或者處理。主要包括以下幾種情形。

（一）督促糾正設置不合理限制性條件的規定

有的地方性法規和地方政府規章規定，辦理殘疾人機動輪椅車登記，應當具有本市常住戶籍。有關方面對這一規定提出意見，認為這一規定不符合我國憲法關于“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”規定精神和殘疾人保障法關于“殘疾人的公民權利和人格尊嚴受法律保護”規定精神，應當予以糾正。我們經審查認為，殘疾人機動輪椅車是對殘疾人生活的必要保障，規定辦理殘疾人機動輪椅車登記應當具有本市常住戶籍，在特定問題上形成不必要的差別性待遇，屬于不合理限制性規定。我們向有關地方性法規的制定機關提出審查意見，同時將有關地方政府規章移送負有監督責任的部門督促糾正。制定機關均同意對相關規定盡快作出修改。

有的地方政府規范性文件規定，持有本市居住證申辦本市常住戶口，需符合無刑事犯罪記錄的條件。有公民對這一規定提出審查建議。我們經審查認為，對曾因犯罪受過刑事處罰人員權利作出限制性規定，應當確有必要，限于特定范圍；超出一定必要性和合理性，過于寬泛或者隨意規定，不符合憲法關于公民在法律面前一律平等規定的精神；要求申辦本市常住戶口需符合無刑事犯罪記錄的規定，沒有上位法依據，與黨的二十屆三中全會關于“建立輕微犯罪記錄封存制度”的精神不一致，屬于不必要、不合理限制性規定。我們通過銜接聯動機制與有關方面共同督促糾正該文件，制定機關已對相關規定作出修改。

有的地方政府規范性文件規定，擬從事網約車經營的車輛，應當符合車輛初次注冊登記時的實際購置總價不低于12萬元的條件。有公民對這一規定提出審查建議。我們經審查認為，該規定對從事網約車經營的車輛設置價格準入條件，事實上排除了部分價格低于這一準入條件但符合安全性能、服務品質的車輛車主平等參與市場活動、平等從事相關勞動的權利，屬于國務院《公平競爭審查條例》規定的設置不合理市場準入條件的情形；有關地方在結合本地實際設置車輛具體標準和營運要求時，應當充分論證有關準入條件，確保相關規定體現公平合理的法治精神。我們通過銜接聯動機制與有關方面共同督促糾正該文件。

有的地方性法規規定，禁止行駛區域內的加油站禁止向摩托車供油，本行政區域內的加油站禁止向未懸掛本市號牌的摩托車、殘疾人機動輪椅車以及禁止上路行駛的其他車輛供油。有公民對這一規定提出審查建議。我們經審查認為，道路交通安全法已經對有關交通違法行為作出了明確的處罰規定，再增加禁止加油站為其供油的措施，屬于額外增加的不必要限制性措施，在實踐中也難以執行。經溝通，制定機關已同意對相關規定盡快作出修改。

（二）督促糾正減輕上位法處罰力度的規定

有的地方性法規對向城市排水管網雨水口傾倒生活垃圾的違法行為，作出了相關處罰規定。有關部門對這一規定提出意見，移送法工委審查和處理。我們經審查認為，該法規對有關違法行為規定的處罰種類和幅度，與固體廢物污染環境防治法的有關規定不一致，缺少相關處罰種類，對單位的處罰偏輕，不利于對生活垃圾的污染防治工作。經溝通，制定機關已同意對相關規定盡快作出修改。

有的地方性法規對環境影響評價相關編制單位弄虛作假的違法行為，作出了相關處罰規定。有關部門認為這一規定與環境影響評價法的規定不一致，移送法工委審查和處理。我們經審查發現，該規定是依據有關行政法規的規定制定的；環境影響評價法于2018年作出修正，加大了對環境影響評價報告書、報告表編制單位違法違規行為的處罰力度，還增加了有關禁業的規定；而有關行政法規尚未根據修改后的環境影響評價法作出相應修改，原有行政法規的處罰規定已不符合新的法律規定，影響法律的正確有效實施。考慮到目前生態環境法典編纂工作正在積極推進中，擬將現行環境影響評價法整體編入法典，法典出臺后不再單獨保留環境影響評價法，我們建議制定機關在生態環境法典出臺后，根據法典有關規定和精神盡快對有關法規進行修改完善；修改工作完成之前，相關處罰等執法活動應當按照現行有效的法律規定執行。

有的地方性法規對血站向醫療機構提供不符合標準的血液、重復使用一次性衛生器材等行為，規定給予警告、責令改正等。有關部門對這一規定提出意見，移送法工委進行審查和處理。我們經審查認為，該處罰規定與獻血法、國務院《醫療器械監督管理條例》的規定不一致，缺少限期整頓、責令暫停醫療器械使用、吊銷執業許可證等處罰，降低了法律、行政法規的處罰力度，不利于有關法律、行政法規有效實施。我們提出意見后，有關制定機關已及時對相關規定作出修改。對于有的部門規章存在的類似問題，我們已移送負有監督責任的法制工作部門督促糾正，有關制定機關已同意對相關規定盡快作出修改。

（三）審查處理超出上位法規定范圍減少權利或者增加義務的規定

有的法規規定，博士學位論文答辯不合格的，經論文答辯委員會同意，可以在兩年內修改論文，重新答辯一次。有公民對這一規定提出審查建議，認為重新答辯不應限于一次。我們經審查認為，2025年1月1日起施行的學位法第二十七條規定，學位論文答辯或者實踐成果答辯未通過的，經答辯委員會同意，可以在規定期限內修改，重新申請答辯；這一新的規定沒有對重新答辯的期限、次數作出限定，重新答辯一次的規定現在看來屬于超出法律規定的限制；考慮到該法規是學位法之前施行的學位條例的配套規定，而學位條例已被學位法替代，在學位法公布施行后，應當及時進行清理。我們建議制定機關在清理過程中對該法規的有關規定作出妥善處理。經溝通，制定機關擬廢止該法規。

有的地方性法規規定，有關公眾聚集場所使用的電梯應當投保電梯安全責任保險。有關部門對這一規定提出意見，移送法工委審查和處理。我們經審查認為，根據保險法的規定，除法律、行政法規規定必須保險的外，保險合同自愿訂立；特種設備安全法、國務院《特種設備安全監察條例》關于電梯安全責任保險的規定，都是鼓勵投保、推動發展，沒有作強制性規定，因而不屬于法定保險性質；有關地方性法規將公眾聚集場所使用的電梯投保納入強制保險范圍，超出了上位法規定范圍增加相關義務。經溝通，制定機關已同意對相關規定盡快作出修改。

有的地方性法規規定，城市軌道交通運營單位應當根據國家和本市有關規定和標準，統一規范設置有關導向和運營服務標志。有公民對這一規定提出審查建議，認為地方標準屬于推薦性標準，不應作強制性規定。我們經審查認為，標準化法已明確“地方標準是推薦性標準”，上述有關地方性法規的規定實踐中有可能造成通過地方立法將地方推薦性標準變為強制性標準的理解，可能帶來直接依據地方推薦性標準作出相關約束性規范的問題。我們提示制定機關結合標準化法有關規定做好該法規相關內容的宣傳解讀工作，注意把握好執行好相關法律法規規定。

（四）督促糾正有關地方司法規范性文件超越法定權限作出的規定

有的省級法院制定的司法規范性文件規定，民事、行政案件中追加、變更當事人的，審理期限重新計算。有公民對這一規定提出審查建議，認為審理期限重新計算的規定應予糾正。我們經審查認為，根據立法法的規定，訴訟制度屬于只能制定法律的專屬立法權事項；民事訴訟法、行政訴訟法等有關法律沒有以“追加、變更當事人”為由重新計算審理期限的規定；該規定超越了法定權限，不當減損訴訟當事人合法權益。經溝通，制定機關表示，相關規定原已廢止，但由于廢止程序不規范，致使有的下級法院在司法實踐中仍有適用。我們通過銜接聯動機制與有關方面共同督促制定機關發文明確廢止了該文件。

四、持續開展跟蹤督促，關注多發常發問題

以往情況表明，問題的改正和糾正需要持續關注、跟蹤監督。我們對審查和集中清理工作中糾正改正不及時、不到位問題持續開展跟蹤督促。根據全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定，我們將常委會組成人員對備案審查工作情況報告的審議意見連同備案審查工作情況報告，一并交由有關制定機關研究處理。有關方面高度重視，認真研究，提出了加強和改進相關工作的具體措施；對2024年報告中要求糾正但尚未完成修改、廢止工作的11件法規、司法解釋等規范性文件，均提出了明確處理意見和計劃，目前有8件法規、司法解釋已完成修改處理工作。

在備案審查工作中，我們發現有的地方規范性文件中存在的問題多發常發。近年來，有公民多次對有的省級法院有關規范性文件提出審查建議，我們對有關情況作了梳理，從2018年至2024年，我們與有關方面已共同督促糾正6件該法院制定的存在合法性問題的文件。為推動解決問題，我們通過銜接聯動機制與有關方面督促該省級法院加強文件制定管理工作，嚴格遵循法定權限和制定程序，確保制定的文件符合憲法法律和有關上位法的規定；同時督促該法院開展規范性文件清理工作，對需要保留適用的及時報送備案，對需要清理廢止的明確發文予以廢止。目前，該法院對所有191件規范性文件進行了全面清理，將此前被糾正的6件文件明文予以廢止。最高人民法院督促指導其他省級法院進一步做好備案審查工作，嚴格文件制發程序、審查標準，對于同憲法法律和有關上位法規定相抵觸的司法規范性文件堅決予以糾正，切實維護國家法治統一。

五、妥善處理備案審查工作中遇到的一些新情況

有的地方對一些新事物新業態作出相關規定，如自動駕駛等。有的問題一時還沒有上位法的明確規定，有的問題國家目前有一些政策性文件，有的問題需要在特定范圍先行先試。對于這類問題，我們經研究認為，相關規定是地方立法為適應改革發展的需要而進行的探索，是必要的；這種探索應當遵循法治原則、貫徹法治精神，并根據實踐探索的情況不斷進行總結和完善；在上位法作出明確規定之后，應當及時作出必要的調整完善。

近年來，我們通過備案審查工作糾正處理了一些有關小區物業方面的地方性法規中存在的問題。司法部移送我們研究處理的地方性法規中，小區物業問題也是較為集中的一類。一些地方和公民、組織等提出，希望盡快修訂《物業管理條例》。我們經審查認為，近年來，黨中央對包括物業服務管理在內的基層治理工作提出了新要求，民法典對物業服務合同及相關問題作出了規定，有關行政法規、地方性法規應當及時進行修訂完善，貫徹自治、法治、德治相結合的精神，將物業服務管理有效融入基層治理體系，有效解決物業糾紛，提升居民生活品質，創造良好居住環境。經溝通，有關方面目前正在抓緊推進該條例的修訂工作。

有的行政法規經修改公布后，一些公民通過備案審查系統對有關規定提出了關切和不同意見。我們經研究認為，相關修改內容不屬于違反上位法的情形，而是需要有進一步的細化規定并做好宣傳解讀工作。我們已將有關情況和意見向制定機關法制工作部門予以轉達。

六、加強制度和能力建設，夯實備案審查工作基礎

以貫徹實施監督法、全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定為契機，持續推進備案審查制度和能力建設，為備案審查工作提供支撐和保障。

——完善備案審查制度機制。按照黨中央有關精神和全國人大常委會有關決定的要求，健全與有關方面的銜接聯動機制，充分發揮制度合力，提升備案審查整體效能。總結審查工作經驗，研究制定《法規、司法解釋審查工作程序》，細化完善審查工作流程，優化審查工作機制，為加強和改進備案審查工作提供工作指引和制度保障。

——推動地方人大全面開展備案審查工作。今年10月，我們在山東煙臺舉辦備案審查工作培訓班，推動地方人大常委會完善備案審查制度，提高備案審查能力和質量，推動備案審查工作高質量發展。完善備案審查案例指導制度，繼續開展案例交流。支持地方人大探索開展鄉鎮（街道）規范性文件備案審查工作。

——發揮基層立法聯系點優勢。就制定實施民營經濟促進法、涉及不平等對待企業集中清理和有關審查研究工作等，通過基層立法聯系點聽取企業和基層群眾的意見建議；赴上海虹橋、浙江安吉、廣東江海、西南政法大學等聯系點走訪調研，進一步探索在備案審查工作中發揮基層立法聯系點“民意直通車”作用的方式方法。

——加強備案審查理論研究和宣傳工作。總結實踐經驗，開展備案審查理論研究工作。推動有關高校和研究機構加強相關理論研究、學科建設。在已有基礎上，今年又有4個省級人大常委會與有關高校和科研機構分別設立備案審查研究中心或者研究基地。加強備案審查宣傳解讀工作，建立健全宣傳解讀工作機制。

七、繼續做好香港、澳門兩個特別行政區本地法律備案審查工作

全國人大常委會依照憲法和香港、澳門兩個基本法規定的職權，對香港、澳門兩個特別行政區立法機關制定的本地法律開展備案審查。2025年，收到香港特別行政區報送備案的本地法律49件，澳門特別行政區報送備案的本地法律18件。全國人大常委會有關工作機構依法及時對報送備案的本地法律進行審查。經初步審查，尚未發現兩個基本法規定的需要將有關法律發回的情形。

對香港、澳門原有法律作出適應化修訂，是中華人民共和國對香港、澳門恢復行使主權的必然要求。2025年7月25日，香港特別行政區憲報公布《2025年成文法（雜項規定）條例》，針對一些不切合香港特別行政區憲制地位的有關法律表述作出適應化修訂。這是香港原有法律適應化工作的最新制度成果。2025年1月6日，澳門特別行政區公報公布《一九七六年至一九九三年公布的若干法律及法令的適應化及整合》、《一九九四年至一九九九年公布的若干法律及法令的適應化及整合》兩部法律，標志著澳門原有法律適應化工作取得重大成果。香港、澳門兩個特別行政區持續推進原有法律適應化工作，是履行兩個基本法和全國人大常委會有關決定明確的憲制責任、落實依法治港治澳原則的重要舉措，對維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序、完善特別行政區法律體系具有重要意義。

八、2026年備案審查工作的初步考慮

2026年是“十五五”規劃開局之年。備案審查工作必須全面貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，深入貫徹習近平法治思想，適應建設更加完善的中國特色社會主義法治體系、建設更高水平的社會主義法治國家的新要求，不斷提高備案審查工作質量和水平，更好發揮備案審查制度功效，推動備案審查工作高質量發展。

一是通過備案審查加強憲法法律實施和監督。充分發揮備案審查制度保障憲法實施、加強憲法監督的獨特作用，在備案審查工作中注重深入開展合憲性涉憲性問題審查研究。圍繞規范公共權力、保護公民權利、保障和促進公平正義等方面加強合憲性審查工作，推動制定機關增強憲法自覺、加強憲法實施、履行憲法使命。

二是健全備案審查工作制度機制。完善備案審查工作情況報告、備案審查銜接聯動、特別行政區本地法律備案審查等制度機制。總結備案審查實踐經驗，細化完善工作程序和審查標準。持續推進備案審查信息化、智能化建設，探索審查方式創新。研究論證制定備案審查專門法律。支持有關機關加強行政規范性文件備案審查。

三是加強審查監督工作。拓展人大備案審查范圍，只要規范性文件的制定主體屬于人大監督對象，其制定的規范性文件都應當納入人大常委會備案審查范圍，接受人大監督。堅持問題導向，圍繞民生保障、生態環境、基層治理等方面開展審查研究。圍繞貫徹落實黨中央工作部署和重要法律出臺實施，組織開展專項審查和集中清理工作。

四是強化審查糾錯功能。對備案審查中發現的合憲性、合法性問題，及時向制定機關提出審查意見、明確整改方向和時限。做好跟蹤督促工作，對于糾錯改正不到位不及時的，依法予以處理。對有的問題被糾正后，其他規范性文件存在相同或者類似問題的，通過備案審查工作督促、推動有關方面及時修改或者廢止。

五是密切同地方人大的工作聯系指導。召開備案審查工作座談會，開展備案審查工作培訓，推動地方人大常委會完善備案審查制度機制，提高備案審查工作能力、質量和水平。繼續開展案例交流指導，推動地方人大開展規范性文件法治化、規范化建設，支持地方人大探索開展鄉鎮（街道）規范性文件備案審查。

六是發揮備案審查制度延伸功效。備案審查工作中糾正改正的問題，對于新形勢下推動立法工作高質量發展具有積極意義。密切同地方人大有關專門委員會、工作委員會的工作溝通，推動地方人大加強有關問題研究論證，促進制定機關在制定環節把好立法質量關。

七是加強相關理論研究和宣傳工作。堅持法治自信，總結備案審查工作實踐經驗，推動構建自主的中國特色憲法監督理論體系和話語體系。推動相關學科建設，促進理論與實踐融合發展。加強備案審查宣傳解讀工作，講好備案審查故事，弘揚法治精神。

以上全文轉載自中國人大網。