“意定監(jiān)護”新規(guī)背后的民盟智慧

（來源：團結報）

轉自：團結報

□王 倩

“好消息！我們關于意定監(jiān)護制度的建議部分落地了！”近日，全國人大代表、民盟上海市委會副主委姚卓勻接到民盟上海市委會副主委厲明打來的電話，他的話語中滿是欣慰與振奮。11月17日，《上海市關于推進實施老年人意定監(jiān)護制度的若干意見（試行）》獲市政府常務會議通過，并于12月初正式印發(fā)。這項新規(guī)的出臺，離不開立法部門的辛苦付出，也離不開社會各方的共同努力，其中亦包含著上海民盟的智慧。

多年筑基：緣起于合作共建

意定監(jiān)護是指成年人在自己有行為能力的時候，選擇一個自己最信任的人或者組織作為自己失能后的監(jiān)護人。2024年底，中共中央和國務院發(fā)布《關于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》，提出“探索建立老年人意定監(jiān)護實施機制”。然而，意定監(jiān)護制度要真正落地實施仍困難重重。

“當前，意定監(jiān)護雖入法十多年，卻散見于多部法律法規(guī)中，比如2012年修訂的老年人權益保障法、2018年修訂的殘疾人保障法，相關內容還停留在法條宣示層面，沒有形成完整體系。”“建議以‘最有利于被監(jiān)護人’和‘最大程度尊重老人真實意愿’為根本原則，快速構建多層次意定監(jiān)護服務體系與監(jiān)督體系。”2025年全國兩會上，姚卓勻作為全國人大代表提交了《關于加快老年人意定監(jiān)護制度立法進程的建議》。

這份建議的形成和提出，還要從民盟上海市委會與市人大常委會信訪辦的合作共建說起。

2021年11月，在民盟中央副主席、民盟上海市委會主委陳群和市人大常委會副主任陳靖的共同見證下，雙方簽訂合作協(xié)議，建立起常態(tài)化合作機制。4年來，盟員律師們在參與接訪中，獲得了市人大常委會信訪辦提供的最前沿、最真實的社情民意線索，盟員律師們在這過程中也提交了大量意見建議。

這種合作實現(xiàn)了專業(yè)力量與民生痛點的深度耦合。2024年，雙方不約而同地將目光聚焦在“老養(yǎng)殘”家庭這一特殊群體上，在當年開啟了“關于本市建立老齡人口康養(yǎng)托付體系”的年度重點聯(lián)合課題。

聚焦核心：直指“意定監(jiān)護”痛點

2024年，民盟上海市委會與市人大常委會信訪辦骨干聯(lián)合組成課題組，實地調研了全市5家不同類型的養(yǎng)老機構，與8個街鎮(zhèn)居委會、5戶“老養(yǎng)殘”家庭進行了深入訪談。

在走訪過程中，課題組聽到最多的憂慮和困惑就是：“自己走了，孩子咋辦？”“意定監(jiān)護，沒聽說過！”……帶著從一線收集到的問題，課題組先后組織了8場專題研討會，邀請了高校、研究機構、民政部門、法院、公證處、殘聯(lián)等專家學者，以及社區(qū)一線工作者和家庭成員代表同堂討論。

一年的實地調研和課題組成員的“頭腦風暴”，終于迎來了結題。調研組認為，結合當前老齡化社會現(xiàn)狀，應首先著眼于“意定監(jiān)護”。

所有課題組成員群策群力、出謀劃策：上海金融法制研究會學術委員會副主任劉曉明花了大量精力查閱法律法規(guī)，對課題報告的每一項內容進行逐字推敲與依據完善；市人大代表金纓則從一線角度補充了“意定監(jiān)護”的緊迫性；還有成員帶著家中長輩親身體驗意定監(jiān)護的公證流程，將其中遇到的壁壘轉化為真切的修改意見；執(zhí)筆人田原字斟句酌反復推敲，從一萬多字的建議稿，歷經數月最終精準凝練為1300字的核心內容，每一處刪減與斟酌，都只為讓問題的呈現(xiàn)更聚焦，讓對策的提出更具操作性。

“當前監(jiān)護模式過于倚重法定順位監(jiān)護，既未充分尊重老年人自我托付、選擇監(jiān)護人的意愿，也不利于養(yǎng)老資源合理配置和養(yǎng)老服務發(fā)展壯大，更有可能加劇基層政府養(yǎng)老兜底資源被擠兌風險”；

“意定監(jiān)護協(xié)議存證備案和監(jiān)護人受第三方監(jiān)督兩項‘基石性制度’缺失，無法實現(xiàn)各類監(jiān)護銜接。公證處是法定‘證明機構’，作用重要但難以承擔統(tǒng)一存證備案和監(jiān)督人角色”；

“在服務支撐上，提供老年人意定監(jiān)護服務的社會組織機構性質以及發(fā)展規(guī)劃不明晰，導致組織發(fā)展停滯”；

“意定監(jiān)護”在課題中被反復強調，人大代表的相關建議也被《人民日報》先后2次報道。此外，市人大常委會還將課題研究成果摘編為簡報，為地方立法提供參考。聯(lián)合課題調研，使剛性的法律制度條文，轉化為有溫度的法治屏障。

落地生根：從紙面建議到政策出臺

隨著《上海市關于推進實施老年人意定監(jiān)護制度的若干意見（試行）》的審議通過，課題組關于“意定監(jiān)護”的部分建議，例如依法強調的“最有利于被監(jiān)護人”和“最大程度尊重老年人真實意愿”兩項基本原則，被納入新規(guī)的核心準則，并貫穿于各個環(huán)節(jié)。

針對“存證備案與監(jiān)督兩項‘基石性制度’缺失”這一核心堵點，新規(guī)給出了明確答案。“建立市級老年人意定監(jiān)護信息歸集查詢平臺”被寫入文件，這標志著課題組呼吁的“全國統(tǒng)一備案查詢體系”實現(xiàn)了地方性落地。同時，新規(guī)將監(jiān)督職責具體化，明確民政部門負有指導與監(jiān)管責任并賦予居（村）委會依法進行監(jiān)督的資格。

針對“社會組織發(fā)展不明晰、停滯不前”的問題，新規(guī)也采納了課題組的建議，明確“加強培育提供監(jiān)護服務的專業(yè)性社會組織”，為培育專業(yè)機構、吸引人才進入、形成可持續(xù)的服務市場等社會需求，積極提出了“引導專業(yè)機構參與，壯大意定監(jiān)護服務市場規(guī)模”的建議。

民盟上海市委會與市人大常委會信訪辦的這次成功合作，勾勒出了一條民主黨派與立法機關協(xié)同發(fā)力、破解民生難題的有效路徑。今年，課題組原班人馬繼續(xù)深耕“老養(yǎng)殘”家庭的支持體系建設。這份始于2021年深秋的合作，正隨著老齡化社會的發(fā)展不斷升級，持續(xù)為這座城市貢獻著智慧。