北京
導讀
隨著城市更新被確定為2026年全國住房城鄉建設工作的首要任務，其戰略意義、增長潛力和實施路徑成為行業熱議話題。
近日，清華大學土木水利學院院長吳璟在接受記者專訪時指出，當前城市更新的內涵發生了根本性轉變：其驅動力不再單純是為了充分釋放土地價值，而將更多源于建筑和基礎設施本身的功能恢復與提升。
本文字數：4633字
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清華大學土木水利學院院長吳璟表示，未來城市更新模式的多元化將催生大量專業化、細分化的市場機會，在推動城市高質量發展的同時，也必將成為拉動有效投資、激發消費活力的重要力量。
內核之變：從“土地增值”到“功能重生”
Q
目前，城市更新被提到空前重要的戰略位置。與“十四五”初期相比，當前城市更新的內涵發生了哪些演變？
吳璟：關于城市更新的表述，今年5月份，中辦、國辦發布了《關于持續推進城市更新行動的意見》，標志著我國城市更新的頂層設計進一步完善，其中明確用地政策、金融政策等六項支持城市更新的舉措。
我認為更具有標志性意義的是今年7月份的中央城市工作會議，其中提到“兩個轉向”。第一個是我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城鎮化率在2012年至2024年間從53.1%提升至67.0%，增速放緩，進入平穩階段；第二個是城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，工作重點從擴大規模轉向優化存量、提升質量。
事實上，我國城市更新相關概念已實踐至少20年，但以前的舊城改造、棚戶區改造與現在面向“十五五”及未來的更新有很大差異。
在本世紀前二十年，我國城鎮化飛速發展，房地產開發需求旺盛，當時的城市更新更多以經濟價值為導向，核心是最大化土地價值。在這種導向下，各地常采取“大拆大建”方式，通過提升容積率、轉換土地用途來釋放土地價值。
而中央城市工作會議提到的兩個轉向，特別是第二個，即我們已經從大規模的增量擴張轉向存量的提質增效為主轉變。實際上，早在2023年的中央政治局會議上，也曾明確表示我國的房地產市場供求關系已經發生了重大的轉變。
換句話來講，目前在多數城市里，新增的城市建設空間需求，尤其是新增的房地產住房的需求已經大幅度小于前面的兩個十年了，有一部分城市里現在甚至還存在著比較大的庫存壓力。
所以在這種背景下，我們現在所說的城市更新，它的內涵和此前相比，不是由腳下的那塊地所驅動的，而是由建筑或基礎設施本身所驅動的。
具體來說，比如一棟樓或某片小區過于老舊，甚至已經是危舊房，或者一些工業園區過于老化，已經喪失了活力。那么，我們現在是從功能恢復和提升的角度來做更新。這種針對地上建筑物的功能恢復和再造，和此前那種針對土地價值的充分釋放，是現在的城市更新和之前的最本質差異，也可以說是根本性的不同。
Q
從實操角度來看，現在的城市更新有哪些難點？
吳璟：正是因為兩者的根本性不同，所以現在的城市更新落實到項目時，確實難度要比此前的大。
因為以往的那種模式下，比如在舊城改造中，地塊容積率大幅度提升所創造的價值是巨大的。所以不管是原來的業主，還是參與改造過程的企業，包括所在地方政府等，都可以從地塊容積率提升所創造的巨大增量價值中獲得收益，其中所牽涉的主要是參與各方的利益分配問題。
當然，之前的舊城改造也有其困難之處，不過正是由于經濟上的利益驅動，以及模式上更好操作，我們可以看到過去有很多成功的舊城改造項目，它們客觀上也顯著改變了城市風貌。
但是現在的“非增容”模式下，主要從建筑恢復、城市空間及功能提升的角度來看，很多時候算賬的問題就會更難實現平衡。
比如現在大量的更新項目，有相當一部分并不涉及到重建，它只是做局部的改造。還有一些即使是重建，它的容積率也沒有辦法大幅度地提升，這就涉及到賬怎么算得過來這樣一個更大的挑戰。
Q
在模式上，現在所提的城市更新與之前的“大拆大建”式更新有何不同？
吳璟：從具體落地來看，我們很難再用某一種通行的模式去包打天下。
前面20年，大家所熟悉的模式，其實它的驅動力就是讓腳下的土地價值釋放得更充分。所以基本上各地都是先拆遷補償，然后這塊地重新由地方政府調整容積率及規劃條件以后再次出讓，這樣其實相當于是在一張白紙上重新開始蓋房子、做項目，有的甚至一個片區從頭開始建設。當時這種模式可以在全國范圍內，甚至一個城市不同地塊適用。
但現在我們是從空間、建筑重塑、功能恢復的角度來推動更新，就會有很多不一樣的模式。
之前我們講房地產市場要因城施策、因地制宜。在城市更新領域，現在不只是因城施策，它需要的是因項目施策。不同的項目所面臨的關鍵問題會有很大的差異，在經濟、財務以及商業可行性等方面，各項目都不一樣。
所以，在利益分配、融資模式等問題上，很難再像之前一樣由一個統一的模式包辦一切。
包括今年5月份，中辦、國辦發的《關于持續推進城市更新行動》里面，提到的也是原則，而不是具體的模式設計。
Q
目前各地的城市更新實踐中都有哪些具體的模式？
吳璟：從2024年到現在，各個地方都在探索多種不同模式。
比較常見的，第一類是針對老舊小區或城市基礎設施、公共建筑、基礎設施等的局部改造，這是我們未來城市更新中很重要的一部分。因為在房屋及公共建筑50年或70年甚至更長的使用壽命中，肯定會有幾次大修，這本身就是改造的一種形式。不只是拆了重建才叫更新，有相當多的老舊小區未來將會結合三項制度（即房屋安全體檢、房屋安全管理資金和房屋保險制度）進行局部改造。
第二類是在一些城市的中心區，部分建筑老舊或不符合當前的功能需求，但因為所處的區位條件好，有地塊價值提升的空間，可通過改造的方式實現功能轉化。
我們目前在全國范圍內所看到的很多推廣宣傳的典型案例多是這種。比如把老舊廠房改造為文創園，增加一些文旅、零售物業。再比如近年來，一些人口凈流入比較多的城市，會把老舊的酒店、寫字樓通過翻新改造為長租公寓。正因為建筑本身有價值提升的空間，所以可以通過市場化的方式來實現功能轉變。
第三類是推動老舊住房的自主更新、原拆原建，目前各地正在積極探索，這也是2025年關于城市更新的相關文件中均強調的。這類更新由住戶自己主導，業主們協商后，把樓棟拆除重建，不增加戶數，也不增加面積，或者只是小幅度增加面積。這種模式政府是支持的，但出資和操作的主體都是居民自己。
除了上述這些以外，還有少量傳統模式，即那些在城市中心區內、能夠算得過來賬的項目。比如一些片區統籌式的拆除重建，土地收回后再重新出讓。
多元模式釋放廣闊市場空間
Q
你認為后續在城市更新的模式探索上會形成什么格局？
吳璟：基于上述所說，所以目前在全國范圍內，主要的模式就有至少四種，每一種模式里還有更細分的區別，這些模式各地都在探索中。
我期待，在“十五五”期間，經過各個城市針對不同類型的探索后，能夠匯總出一些典型項目和案例。我認為未來可能有五六種甚至更多種成熟的模式，比較理想的狀態是在“十五五”期間，我們能夠形成一些關于城市更新的“工具箱”，每一種模式都能在“工具箱”中找到比較適用于自己的成熟做法，然后每個項目可以再根據自身具體情況微調。
Q
展望“十五五”，你認為對于城市更新的政策支持還有哪些地方需要完善？
吳璟：因為現在的模式多了，所以在政策層面也要因類別和項目而異。
比如現在重點推動的老舊住房原拆原建、自主更新，它其實強調的是“誰受益、誰來主導、誰來出資”，也即應該以居民作為出資主體。所以這種模式下，政策層面可以增加針對個人的金融支持，比如提供類似于購房貸款的金融支持。之前居民所做的住房抵押貸款是為了買房，后續可以支持居民用住房抵押貸款或公積金貸款去重建房子?；蛘咛峁┮恍┱咝缘牡统杀举J款支持。
再比如針對“非居改?！?，一些市場化機構會收購老舊酒店，然后改造成長租公寓，再用REITs等方式退出，這種改造可以用商業化的金融工具實現。當然，后續也可以給一些政策上的金融支持去推動，比如說利息稍微降低一點。
Q
當更新的目標從“投資拉動”轉向“民生改善”和“功能提升”，你認為后續對于項目的評價標準會有什么變化？
吳璟：一方面，我們需要從空間的完備性、安全性去考量，這更接近于現在所說的“城市體檢”。
關于這一點，住建部部長倪虹不止一次在公開場合提到一個理念，叫作“無體檢不更新”。即當我們能夠精準地發現城市中某些部分的功能已經不能滿足需求了，甚至有安全隱患了，那么我們就需要對其更新改造。
另一方面，我們也確實有必要從商業價值的角度去考量，從一個項目的價值方面去做具體的評估。比如上海市在推動的一個模式叫“三師聯創”，即在做城市更新的時候是需要有規劃師、建筑師和評估師一起作為一個團隊來推動這個項目的。建筑師、規劃師從城市空間功能完善的角度來評估這個地方要不要重塑，以及怎么能重塑好。而評估師則從它的商業價值、算賬的角度來評估這個項目。
坦率地講，我們現在這套評價體系還沒有完全建立。目前是有一些分散的指標，但我們還需要構建一套既能反映其空間重塑的需求，又能從地塊價值或者潛力的角度來反映項目可行性的評估體系，這樣會更利于我們去形成最終對模式的選擇。
值得注意的是，如果這套體系建立起來，它不應該只是做事前的評估，還應該持續到更新完成以后的事后評價。更新之后問題是否能夠解決？如果沒有解決，那就仍需繼續完善。我們需要將更新的指標體系延續到項目完成之后，從而形成一個前策劃、后評價的完整閉環。
Q
對于參與的企業而言，你認為有哪些機遇？
吳璟：比如針對整棟樓的拆除重建，原來那種拆掉以后土地重新出讓，再蓋一個比如10 層的樓，業主面對的是一個甲方企業。這個過程中，對于開發企業而言，它是總承包企業，需要的是建筑上的專業能力。
而現在，業主成為甲方，自己出資，企業要面對一棟樓的住戶，需要的不僅僅是建筑能力，還需要溝通、進度安排等一系列服務能力。
所以我覺得后續大量的建筑企業、房地產企業，以及行業上下游的咨詢企業、裝修企業等都有機會，比如裝修企業可以針對老舊小區防水提供專項服務。
中央經濟工作會議在部署2026年經濟工作重點任務時，明確提出“堅持內需主導，建設強大國內市場”，并將“高質量推進城市更新”作為具體舉措之一，也就是把城市更新放到了更充分地釋放內需、擴大內需這個角度來看它。
我個人認為，這不是說我們為了拉內需而去拆房子，而是說在滿足城市高質量發展的過程中，有這么多復雜的工作要去做，這個過程中肯定會給企業創造更多元的機會，而且客觀上肯定會拉動投資、帶動消費。
本文來源：中國經營報，中經記者 吳靜 盧志坤
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