專家解讀文章之四 | 政府創投引導基金賦能創新的理論邏輯與實踐路徑

創新作為新一輪科技革命和產業變革的核心驅動力，正深刻重塑全球競爭格局。資本作為創新的關鍵要素，其供給體系和配置效率極大程度上決定了成果轉化與產業升級的速度和質量。歷史上每次產業革命（如鐵路、互聯網）都伴隨著相應的金融創新（如債券、風險投資），二者相輔相成。國家設立創業投資引導基金（以下簡稱“引導基金”），旨在破解科技型企業早期融資難題，發揮財政資金的杠桿效應，通過市場化方式支持種子期、初創期科技企業，以“投早、投小、投長期、投硬科技”支撐原創性、顛覆性技術創新，搶抓科技革命機遇，為培育新質生產力提供關鍵支撐。

一、引導基金賦能創新具有理論邏輯和實踐基礎

習近平總書記指出，“創新不是發表論文、申請到專利就大功告成了，創新必須落實到創造新的增長點上，把創新成果變成實實在在的產業活動”。

從理論來看，創投資本充當創新的“篩選器”與“加速器”，引導人才、技術、數據等要素向新興領域聚集，催化新的產業集群，推動經濟結構升級。通過其風險管理、資本聚合和激勵設計的核心能力，將各類資本高效引導至最具成長性的實體領域，從而提升整體經濟效率。設立創投基金是我國新時期瞄準技術革命性突破和產業深度轉型升級，對資金要素創新性配置的重要舉措。經濟學理論中的信息不對稱理論、檸檬市場理論、創新系統理論解釋了早期科技企業因“質量不確定”被資本市場排斥的現象，指出了投資者與初創企業間的信息差會導致優質企業被低估，揭示了需政府介入降低信息成本、提升多元創新主體協同效能。引導基金作為創新網絡中連接各類要素、激活活力、分擔風險的紐帶，通過促進政府、企業、高校、科研院所、場景、金融機構協作，提升創新水平和效能。

從實踐來看，科技創新具有高風險、高投入、長周期、信息不對稱的特征。例如，生物醫藥領域素來有著“三個十”的說法，即花費10年時間、投資10億美元、成功率僅有10%。企業缺擔保申請貸款難、資本市場支撐力度有限，資金短缺成為制約發展瓶頸。私人資本因風險偏好低、信息收集成本高，往往不愿涉足從實驗室到產業化過渡的“死亡之谷”階段。而代表性創新型國家通過創投基金支持了數十萬家科技型中小企業，培育了一批科技巨頭，推動了互聯網、生物醫藥等領域的突破。政府通過引導基金介入創投市場，本質是運用“扶持之手”糾正市場失靈，同時通過杠桿效應放大財政資金的引導作用。針對“沒錢投”，提供長期資本供給。引導基金從制度層面確立“耐心資本”屬性，存續期通常設定為10年以上，甚至可達15—20年。針對“不敢投”，提供早期資金支持。引導基金明確投向領域和投向階段，以戰略性新興產業和未來產業領域的種子期、初創期企業為主要投資對象，通過政府資金引導社會資本投入。引導基金將突破單純財務投資，通過“投資+服務”，顯著縮短其商業化進程。

二、探索國家創投引導基金有效賦能創新發展的實踐路徑

第一，明確政策導向，彌補市場失靈。引導基金首要功能是落實國家戰略意圖，作為資源配置信號，引導企業創新方向與國家戰略對齊。一是優化產業投資結構。將資本引流至半導體、生物醫藥、新能源等國家戰略領域，加速關鍵技術商業化，助力產業鏈強鏈補鏈，實現“科技強” 到 “產業強” 的傳導。二是放大財政資金效能。以“母基金”架構運作，通過風險補償與讓利機制，發揮1元財政資金撬動5-10元社會資本的杠桿效應，將財政資金“輸血”功能轉變為市場“造血”活力。三是降低社會資本進入風險。針對早期硬科技項目高風險、長周期等特征，通過虧損分擔、收益讓渡等組合政策，降低社會資本機會成本與風險敞口。

第二，創新運作機制，激發市場創新活力。引導基金深度植入市場化運作內核，實現政府與市場的深度融合，科技創新與創業創新的深度融合。一是推動市場化運作。引導基金通過“母基金”方式，將資金交給市場化的專業投資機構去投資，既能堅守國家戰略目標，又能保持高度的商業敏銳性靈活性。引導基金與社會資本“利益共享、風險共擔”。嚴格界定政府出資權限邊界，不重復投資、不與市場爭利。二是優化考核與激勵體系。建立覆蓋“投早投小”數量、關鍵技術突破、產業鏈帶動效應等多維度長周期評價體系。細化“超額收益分成”機制，落實和完善“盡職免責”容錯機制，明確針對種子期、初創期硬科技項目投資決策的免責條件，解除投資團隊后顧之憂。

第三，提升賦能能力，營造政產研用金深度融合的創新生態。一是強化專業投后賦能，支持基金管理機構組建由技術顧問、管理專家、市場專家構成的專業團隊，為被投企業提供技術路線指導、公司治理優化、后續融資對接等精細化服務。二是推動“基金+機構+基地+產業鏈”協同發展，將資本投入與研發機構、創新平臺、科技與產業園區、人才政策深度融合，構建“資金+服務+生態”全鏈條支持體系，提供全方位資源整合支持。三是強化應用對接，為企業對接大型國企、行業龍頭的應用場景與供應鏈資源，支持政府采購政策落地，為新技術、新產品提供市場驗證機會，助力技術迭代與市場拓展。四是助力全面創新改革，以所投企業需求為出發點，深化相關科技項目選題與成果轉化、人才評價與流動、退出渠道拓展等方面改革，健全多層次資本市場，促進創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合，降低科技創新制度性成本，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，打造新質生產力“孵化器”。（作者：徐彬 國家發展改革委創新驅動發展中心副主任）