“城市更新局”來了：城市發(fā)展的邏輯正在起變化 | 新京報專欄

城市不再只是被建設(shè)的對象，而是一個需要被持續(xù)理解、修復(fù)和優(yōu)化的系統(tǒng)。

▲重慶市沙坪壩區(qū)沙坪壩街道一心村社區(qū)壹心巷，經(jīng)過更新改造讓這條老街巷煥然一新，吸引市民在此休閑、鍛煉身體。圖/IC photo

文 | 李昊

城市更新，正在成為不少地方城市治理的重要關(guān)鍵詞。

2026年1月1日起，《濟(jì)南市城市更新條例》開始施行。濟(jì)南市人民政府新聞辦公室近期召開新聞發(fā)布會，對《濟(jì)南市城市更新條例》進(jìn)行了解讀。

2026年元旦，《天津市城市更新條例》也開始正式施行。這是天津城市更新領(lǐng)域首部地方性法規(guī)。

近年來，濟(jì)南等城市大力實施城市更新行動，取得積極成效。與此同時，多地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門完成更名，“更新”取代“建設(shè)”，成為新的機(jī)構(gòu)名稱。

城市發(fā)展根本邏輯在悄然變化

近年來，湖北多地“住建局”更名“住更局”，曾引發(fā)輿論關(guān)注。

2024年起，湖北省在省會武漢市率先成立住房和城市更新局之后，在全省范圍內(nèi)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，目前，武漢市之外的16個地市州住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局已更名為“住房和城市更新局”，并完成掛牌。由此，湖北成為全國首個實現(xiàn)省域?qū)用嫒采w調(diào)整的省份。

一些大城市更早開始相關(guān)實踐。廣州的部門調(diào)整起步更早，2015年前后，廣州圍繞“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造，設(shè)立專門的城市更新管理機(jī)構(gòu)，成為全國最早在市級層面將城市更新單列為政府職能的城市之一。到2019年，隨著機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)，相關(guān)職能被整合進(jìn)入規(guī)劃和自然資源系統(tǒng)，實現(xiàn)了與國土空間規(guī)劃體系的深度融合。

深圳的路徑則更具獨(dú)立性，2019年成立城市更新和土地整備局，與住房建設(shè)部門并行運(yùn)行。在東北地區(qū)，沈陽也較早將城市更新從傳統(tǒng)住建體系中調(diào)整出來，通過設(shè)立獨(dú)立的城市更新管理機(jī)構(gòu)，與住建部門形成并行推進(jìn)的工作格局。

如果僅從字面理解，這些名稱的改變，似乎只是一次行政機(jī)構(gòu)的“換牌”。但放到當(dāng)前全國城市建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)實語境中，這一變化更像是一種信號：城市發(fā)展的根本邏輯，可能正在悄然發(fā)生變化。

長期以來，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，我國城市在空間層面往往表現(xiàn)為資源的“不夠用”：住房不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)設(shè)施覆蓋不足。在這一階段，城市空間發(fā)展的主要任務(wù)是大規(guī)模建設(shè)——新城新區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)項目建設(shè)以及土地財政等一系列制度安排，圍繞增量擴(kuò)張逐步形成了一整套發(fā)展體系。

如今，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，城鎮(zhèn)化速度明顯放緩，后續(xù)增長速度與本世紀(jì)前二十年相比將明顯下降。近年來，部分城市已經(jīng)進(jìn)入常住人口減少的“收縮狀態(tài)”。

在此背景下，盤活存量而非繼續(xù)做大增量，逐漸成為多數(shù)城市面臨的發(fā)展命題。城市所要應(yīng)對的問題也在發(fā)生變化。越來越多城市面對的已不再是資源“有沒有”的數(shù)量問題，而是“好不好”的品質(zhì)問題。

經(jīng)過多年發(fā)展，存量城區(qū)，尤其是老舊街區(qū)，普遍存在管線老化、功能混雜等問題，老城區(qū)公共空間碎片化、利用效率偏低。城市如何在極端氣候、人口老齡化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下保持韌性，對城市發(fā)展策略提出新的要求。這些問題，單靠新增建設(shè)已經(jīng)難以解決，城市更新成為更為重要的路徑。

從這個角度看，城市并沒有停止發(fā)展，而是進(jìn)入了一個更加復(fù)合、多維的新階段。這正是城市更新成為核心議題的現(xiàn)實背景。

“更新”不是語言創(chuàng)新，而是治理邏輯前移

從國際視野看，城市更新并非新概念。

發(fā)達(dá)國家普遍在20世紀(jì)六七十年代、城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期時，完成了從“建設(shè)”向“更新”的轉(zhuǎn)型。

在城市進(jìn)入存量發(fā)展階段后，多個國家在政府層面將城市更新或城市再生上升為核心治理職能，其共同特征是：將城市更新視為一項長期、系統(tǒng)性的公共治理任務(wù)，而非階段性的建設(shè)工程。

作為最早開始大規(guī)模城市化的發(fā)達(dá)國家，英國的城市發(fā)展政策在20世紀(jì)50年代依然以衛(wèi)星城和新城建設(shè)為重點(diǎn)，但在60年代末開始轉(zhuǎn)向內(nèi)城復(fù)興，重點(diǎn)從拆除轉(zhuǎn)向內(nèi)城的復(fù)興，并在20世紀(jì)80年代后逐步推廣基層的社區(qū)規(guī)劃，并鼓勵公眾參與。

美國從20世紀(jì)70年代末將城市發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市更新（urban renewal），由地方政府對中心城區(qū)衰敗區(qū)域的土地予以征收。然后轉(zhuǎn)售給開發(fā)商進(jìn)行再開發(fā)，并同步納入居民參與要求。

新加坡在20世紀(jì)60年代面對嚴(yán)重住房短缺和居住環(huán)境惡化，成立建屋發(fā)展局（HDB），集中推進(jìn)公共住房建設(shè)，實現(xiàn)大規(guī)模人口安置。到20世紀(jì)90年代，“居者有其屋”目標(biāo)基本實現(xiàn)，但公共住房老化和人口老齡化問題逐漸顯現(xiàn)，住房政策重心隨之轉(zhuǎn)向存量更新與社區(qū)活力提升。

在我國，香港地區(qū)的城市更新起步最早。自20世紀(jì)60年代起，由政府主導(dǎo)解決貧民窟清理和居住安全問題。隨著更新任務(wù)的長期化和復(fù)雜化，治理架構(gòu)不斷調(diào)整。進(jìn)入2000年后，城市更新逐步從單一拆建轉(zhuǎn)向多元路徑，形成更新、修復(fù)與活化并行的綜合模式。

從國家政策層面看，“城市更新”并非近兩年的新提法。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中就首次提出將城市更新作為國家重點(diǎn)戰(zhàn)略，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過系統(tǒng)性改造老舊城區(qū)、活化工業(yè)遺產(chǎn)、完善基礎(chǔ)設(shè)施等手段優(yōu)化城市空間。

2025年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，大力實施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

近年來，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部持續(xù)推動城市更新的落實，不斷提升城市生活空間品質(zhì)，并提出“先體檢、后更新”的城市更新程序，并于2025年7月頒布《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》。

在各地的實踐中，更新早已存在。但過去，其更多以專項行動或階段任務(wù)的形式出現(xiàn)，往往依附于老舊小區(qū)改造、棚改或特定片區(qū)再開發(fā)。如今，隨著“更新”被直接寫入政府部門機(jī)構(gòu)名稱，意味著其角色正在發(fā)生變化。

這背后，是國家對城市發(fā)展方式的重新定位。城市更新不再只是改善居住條件或拉動投資的工具，而成為連接城市環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、公共服務(wù)和安全治理的重要抓手。這一轉(zhuǎn)變，對政府部門提出的要求，不僅是建設(shè)能力，更是統(tǒng)籌能力和制度設(shè)計能力。

也正因如此，簡單地將“更新”理解為“取代建設(shè)”并不準(zhǔn)確。更新時期依然需要建設(shè)，只是這種建設(shè)不再追求外延擴(kuò)張，而更強(qiáng)調(diào)嵌入式改造、系統(tǒng)性修復(fù)和精細(xì)化治理。

關(guān)鍵不在更名，而在功能重構(gòu)

城市更新本身是一項系統(tǒng)性強(qiáng)、復(fù)雜度高的工作。與傳統(tǒng)城市建設(shè)相比，它面對的不是“白紙畫圖”，而是在既有城市空間中動結(jié)構(gòu)、調(diào)利益、改秩序，往往同時涉及居民、產(chǎn)權(quán)人、開發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、街道社區(qū)以及多個政府部門。

城市更新過程中，既要處理產(chǎn)權(quán)碎片化、利益分配不均、歷史遺留問題，又要兼顧公共利益、社會穩(wěn)定和文化保護(hù)，任何一環(huán)失衡，都可能導(dǎo)致項目停滯。因此，城市更新不僅是工程問題，更是一項高度依賴協(xié)商、統(tǒng)籌和制度設(shè)計的治理工作。

長期以來，城市更新的核心堵點(diǎn)，往往卡在“誰來統(tǒng)籌”上：住建部門負(fù)責(zé)工程項目建設(shè)，自然資源部門負(fù)責(zé)土地和空間規(guī)劃，而更新項目天然跨越二者邊界，導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本高、推進(jìn)周期長。一些地區(qū)，如湖北，通過較大幅度調(diào)整相關(guān)部門職能，試圖在制度層面回應(yīng)這一結(jié)構(gòu)性矛盾。

各地相繼設(shè)立城市更新相關(guān)機(jī)構(gòu)，路徑雖不完全一致，但放在一起看，可以發(fā)現(xiàn)一個共同趨勢：城市治理的關(guān)注點(diǎn)，正在從開發(fā)新空間，轉(zhuǎn)向重構(gòu)既有空間的運(yùn)行和維護(hù)方式。

當(dāng)然，行政機(jī)構(gòu)的更名和調(diào)整，并不意味著現(xiàn)有體系已經(jīng)完全成熟。更名本身并不能直接解決所有問題。

一些城市在設(shè)立城市更新局之后，因各種原因進(jìn)行了部門撤銷或者再調(diào)整。例如，廣州作為首個成立城市更新局的城市，在4年之后的2019又將該部門職能并入市規(guī)劃和自然資源局，但兩個部門依然協(xié)同持續(xù)推動城市更新工作。在番禺區(qū)等市轄區(qū)依然有區(qū)一級的城市更新局，進(jìn)行更新項目的落地實踐。與此同時，近年來，住建局城市更新處仍在城市更新工作中發(fā)揮重要作用。

可以看出，部門改名是一個動態(tài)的過程，名稱并非最重要的因素。可以看到的是，城市更新正被作為一項長期、系統(tǒng)的治理任務(wù)來對待。這一變化與房地產(chǎn)市場的階段性調(diào)整有關(guān)，但并不等同于房地產(chǎn)問題本身。隨著城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)和社會需求的變化，更新成為必然選項。

因此，理解這輪更名的意義，不應(yīng)簡單視為常規(guī)機(jī)構(gòu)改革，也不能局限在是否“去房地產(chǎn)化”的認(rèn)知視角。它更像是一種中國式現(xiàn)代化大體系下城市治理方式的更新——城市不再是高樓大廈的生產(chǎn)機(jī)器，而被重新理解為一個以人民為中心、需要持續(xù)完善、動態(tài)調(diào)適的復(fù)雜系統(tǒng)。

當(dāng)然，部門名稱的變化，并不會自動帶來治理能力的提升。城市更新真正的難點(diǎn)，在于如何在多重目標(biāo)之間取得平衡：發(fā)展與保護(hù)、效率與公平、公共利益與市場機(jī)制。

住房和城市更新局能否從傳統(tǒng)項目審批者的角色，轉(zhuǎn)向空間治理的組織者和協(xié)調(diào)者，仍有待實踐檢驗。但可以確定的是，當(dāng)更新成為城市治理的常態(tài)命題，城市發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)也在隨之改變。城市不再只是被建設(shè)的對象，而是一個需要被持續(xù)理解、修復(fù)和優(yōu)化的系統(tǒng)。

這，或許才是更名背后更值得關(guān)注的深層變化。

撰稿 / 李昊（中國城市科學(xué)研究會城市老舊街區(qū)改造專委會委員，北京城市學(xué)院城市建設(shè)學(xué)部教授）

編輯 / 柯銳

校對 / 楊利