覃元臻：加快推行聯動審批 提升自然資源要素配置質效

■覃元臻

自然資源要素配置的效率與質量直接關系重大項目落地進度、經營主體活力釋放和發展動能培育，以往自然資源審批存在“多頭跑、重復報、耗時長”等問題，制約了要素配置的效能。推行用地用林用草用海聯動審批，通過制度創新、流程再造和數字賦能，實現要素配置“高效辦成一件事”，既是深化行政審批制度改革的必然要求，也是優化營商環境、支撐高質量發展的重要舉措。當前，各地推行聯動審批已取得階段性成果，但仍需加大改革、完善機制、優化服務，全面提升要素配置質效。

一、推行聯動審批意義重大

（一）聯動審批是提升要素保障效率的重要路徑。聯動審批將“多頭受理”整合為“一個口進出”，“串聯審批”變為“并聯審批”，通過環節壓減、材料精簡、時限縮短，有效破解要素保障“最后一公里”難題。

（二）聯動審批是優化營商環境的重要抓手。聯動審批通過“減環節、減材料、減時限、減跑動”，推動審批服務從“部門供給”向“企業需求”轉型，讓建設單位、辦事群眾“進一扇門、辦成一件事”。2025年，各地通過聯動審批改革平均減少報審材料5—19項、壓減工作環節8—20個，審批時長平均壓縮33%，部分項目達80%。

（三）聯動審批是提升自然資源治理能力的制度創新。聯動審批打破了土地、森林、草原、海洋等資源管理的“條塊分割”格局，推動管理模式從“分散治理”向“系統治理”轉變。通過建立跨部門協同機制、統一標準規范，實現自然資源要素的統籌配置和高效利用。

（四）聯動審批是支撐高質量發展的重要保障。當前，穩投資、擴內需、促發展的任務艱巨，重大項目是拉動經濟增長的“壓艙石”。聯動審批通過提升要素保障效率，加快項目落地投產速度，能夠迅速形成實物工作量，為經濟增長注入強勁動力。

二、聯動審批的核心要義

聯動審批是在現行法律框架下，通過機制創新、流程再造、技術賦能，實現自然資源審批服務的“集成化、協同化、數字化”，核心要義集中體現在四個維度。

（一）流程再造：從“串聯排隊”到“并聯協同”。打破以往土地、林草、海洋等各自為戰的審批模式，通過部門聯動、優化辦理流程，一個口接件、一次性提交申報材料，同步推送至不同部門，將多部門“接力辦”變為“一起辦”，從根本上解決多頭跑、重復辦的痛點。

（二）部門融合：變“多次跑”為“一站式”。土地、林草、海洋、礦產等審批人員開展集中辦公，“一站式”辦理咨詢、受理、審查、報批等各環節工作，集中會審，變多級審查為一級審查，實現“一件事一次辦”。

（三）精簡環節：變“多頭報”為“統一報”。通過合并同類報件材料，減少重復材料，統一材料清單，將相關現場查驗踏勘事項合并實現一次現場踏勘，統一相關論證和方案編制，進行一次專家論證，統一公示公告、統一告知繳納費用標準等，實現提質增效減負。

（四）數據共享：從“多平臺”到“一張圖”。以“一張圖”建設為支撐，打破部門間各有各的審批系統，系統不互通、數據不共享、標準不統一、信息不對稱的“數據煙囪”，構建“一張圖”“一套數”“一張表”“一個平臺”的管理體系，實現審批材料跨部門互認、審批信息實時流轉。

三、當前聯動審批推行面臨的主要問題

聯動審批改革已在多地取得顯著成效，但從全國范圍來看，實踐中還存在一些深層次堵點難點。

（一）部門融合深度不足，“物理整合”大于“化學融合”。受各地自然資源、林草、海洋等機構設置不同的影響，部門融合程度不一致，部分地區雖建立了聯動審批機制，但部門間職責邊界不夠清晰，協同配合的主動性不足。據調研，約35%的企業反映，部門間協同不暢仍是影響審批效率的首要因素。

（二）法律體系依據不同，全面融合存在法律障礙。用地用林用草用海等審批分別遵循不同上位法，各自形成一套管理程序和要求，在審批權限、程序、時限、補償標準和監管要求等方面存在固有差異。

（三）標準體系不統一，一體化融合不夠。林草審批與用地審批底圖不一致，且無法實現系統數據交互并聯。一方面，二者在地類認定規則、數據時效性及精度上存在差異，導致審批要件無法跨系統自動核驗；另一方面，有的國土變更調查與林地、草地資源數據庫內容不一致，導致在建設項目用地審批時，地類認定過程復雜、結果存在差異。

（四）平臺支撐能力不平衡，系統互聯互通存在障礙。各地信息化建設水平差異較大，部分地區審批系統功能不完善、互聯互通不足，部分部門仍使用獨立審批系統，未與統一平臺對接，難以支撐全流程線上聯審。用地用林用草用海審批系統各自運行在不同的網絡環境，不同網絡環境下的數據交互在連通、效率以及安全等方面存在困難。

（五）基層執行能力不足，改革紅利未能充分釋放。聯動審批對基層工作人員的綜合業務能力、協同配合意識提出了更高要求，但大部分基層存在人員配備不足、業務不熟練等問題。

四、深化聯動審批提升要素配置質效

推行聯動審批，目的是要構建“統一、高效、便捷、透明、規范”的自然資源要素保障體系，應以自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”為基礎，以制度創新為核心，以數字賦能為支撐，健全協同機制、統一標準體系。

（一）健全協同機制，變“物理整合”為“化學融合”。出臺國家層面的聯動審批總體方案，省級層面制定聯動審批實施方案和細則，明確適用范圍、職責分工、審批流程、時限要求和考核機制。建立跨部門聯席會議制度，定期協調解決聯動審批中的堵點問題，推動審批層級協同一致。推行集中審批制度，省級以下用地用林用草用海用礦審批統一進駐審批大廳集中“一站式”辦理，制定權責清單和辦事指南。建立“一次會商、聯合踏勘、同步審查、意見互認”的協同機制，對涉及多部門的審批事項，統一組織踏勘、集中會商意見。

（二）統一標準體系，保證規范性和一致性。統一審批標準規范，制定聯動審批操作指南，明確審批條件、審查要點、辦理時限等標準，實現“同一事項、同一標準、同一流程”。對技術評估、論證等事項，統一評估標準和報告格式。統一基礎數據底圖，盡快開展國土綠化空間規劃指標測算評估工作，完善林草地管理類型標注成果，按各級自然資源、林草部門共同認定的標注成果明確林草管理邊界。統一申報材料清單，明確材料名稱、格式要求、提交方式，實現“一表申請、全程通用”。

（三）強化數字賦能，打破數據壁壘。構建統一審批平臺，建設基于政務外網“多網合一”的國土空間用途管制一體化系統，整合用地、用林、用草、用海等審批業務，推動運行于不同網絡環境的審批系統向“一網”轉變。推動各部門獨立審批系統與統一平臺對接，打通數據交互接口，實現“一網通辦”。整合國土空間規劃、耕地保護、生態保護紅線、林地保護、海洋利用、權屬登記等基礎數據，構建“一張圖”“一套數”管理體系。推進落實審查規則的“一張圖”智能化審查，開發智慧選址、智能校驗、風險預警等功能。建立數據共享機制，制定數據共享清單，明確共享范圍、更新頻率、使用權限，實現審批數據跨部門、跨層級互通互認。建立數據安全管理制度，規范數據采集、存儲、使用等環節。

（四）強化基層支撐，總結推廣典型經驗。加大聯動審批業務培訓，重點培訓審批流程、標準規范、系統操作等內容，培養一批兼具用地、用林、用海等業務知識的復合型人才。加大對基層數字化建設的財力投入，支持縣級審批系統與省級統一平臺對接，完善聯合踏勘、在線聯審等功能。總結推廣江蘇、浙江等地方創新做法，將成熟的制度設計、流程優化、技術應用等上升為省級乃至國家級規范。建立改革案例庫。建立成效評估機制，制定聯動審批改革成效評估指標體系。定期開展評估工作，及時發現問題并整改優化，將評估結果納入地方政府績效考核，壓實改革責任。

（五）適時修訂相關法律法規。在現行法律法規框架下，結合聯動審批工作實踐，梳理不同法律的相關條款，推動相關法律法規的協調銜接，按照整合、精簡、高效、便利的原則，在法規政策允許的范圍內整合有關審批職能。結合國土空間規劃法等立法工作，從頂層設計上明確土地管理法、森林法、草原法等法律法規的銜接，適時將好的工作理念和經驗納入有關法律法規修訂，為聯動審批乃至自然資源審批改革提供法律保障。

（作者系自然資源部國土空間用途管制司副司長）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨谷 云