法治思維，助力化解城市治理復雜難題｜《解放日報》外灘專版（二）

黃浦

推進法治城市治理，關鍵在于將法治思維融入復雜問題的解決過程中。面對老城更新、人口密集、業(yè)態(tài)多元的挑戰(zhàn)，黃浦區(qū)沒有停留于“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的被動應對，而是在多個領域嘗試以規(guī)則先行、過程管控的新思路去破解難題。

這些來自基層的實踐，核心在于依托法治把治理關口前移，在問題萌芽或惡化之前便進行干預與規(guī)范。

用細則和平臺管好千家萬戶的裝修

當鄰居家裝修的敲打聲響起時，你是否擔心過承重墻被破壞？如何將違法裝修制止在萌芽狀態(tài)，避免事后整改的巨大代價？這正是城市管理面臨的一道難題。

“違法行為就像疾病，事后查處如同病重再治，當事人損失大，社會成本高，效果還未必好。”城管執(zhí)法人員對此深有感觸。

執(zhí)法人員介紹，在住宅裝修領域，一些業(yè)主在不知情或心存僥幸的情況下，實施了損壞房屋承重結構、違法搭建等行為，“等到我們發(fā)現(xiàn)，裝修已近完工，整改意味著要砸掉重來，業(yè)主損失慘重，抵觸情緒也大，鄰里矛盾可能已經(jīng)激化”。這種“事后查處”的困境，不僅讓執(zhí)法陷入兩難，更造成了社會資源的浪費和安全隱患的累積。

為改善這一狀況，黃浦區(qū)城管執(zhí)法局聯(lián)合區(qū)房管局、區(qū)城運中心，從源頭與過程入手，推動建立了一套新的監(jiān)管機制。重點在于制定了實操性較強的《黃浦區(qū)住宅物業(yè)裝修管理實施細則》（以下簡稱《細則》），并依托“黃浦快處”信息化平臺，促進制度與技術的結合。

通過《細則》明確業(yè)主、物業(yè)等各方的具體職責，推動形成管理合力。《細則》明確了裝修各環(huán)節(jié)的責任：業(yè)主開工前須向物業(yè)提交方案圖紙；物業(yè)重點審核是否涉及破壞承重結構、違法搭建等內(nèi)容，通過后方可備案。裝修期間，物業(yè)需每日巡查并記錄，核實施工與備案是否一致；街道履行屬地責任，定期抽查。完工后還設有驗收環(huán)節(jié)，以防遺留違規(guī)問題。

這一流程將業(yè)主、物業(yè)、街道、房管、城管等相關方聯(lián)系起來，形成了涵蓋事前審核、事中監(jiān)管和事后驗收的管理閉環(huán)。由此，以往“多頭管理、責任不清”，以及裝修完成甚至出現(xiàn)問題后才介入的被動狀況，得到了改善。

僅有制度還不夠，如何及時發(fā)現(xiàn)正在發(fā)生的違規(guī)行為？黃浦區(qū)城運中心對該平臺進行了功能升級，專門新增了裝飾裝修報備模塊。

現(xiàn)在，整個裝修管理流程都可以在線上完成：從業(yè)主申請、物業(yè)審核備案，到每天的巡查記錄、后續(xù)的違法查處與整改反饋，所有信息都實時錄入、線上流轉。物業(yè)巡查員在小區(qū)里發(fā)現(xiàn)異常，可以立即用手機拍照、定位并上傳至平臺。

在管理后臺，工作人員可以實時查看全區(qū)的裝修動態(tài)熱力圖，哪個小區(qū)、哪棟樓正在密集裝修一目了然。

這套做法結合了制度和信息化手段，使得原本在戶內(nèi)進行的私人裝修行為變得更加透明、可追溯，便于事前預警，有助于更早發(fā)現(xiàn)和處理違規(guī)問題。通過厘清各方責任促進協(xié)同，規(guī)范全流程實現(xiàn)過程監(jiān)督，并借助信息平臺加強數(shù)據(jù)互通與風險預警，整體提升了管理效能。

實踐表明，這一模式實施后，住宅裝修領域的違法案件數(shù)量有了明顯下降，許多破壞房屋安全、影響鄰里和諧的風險被化解在了萌芽狀態(tài)。

打通信息壁壘，讓特殊群體的權益落到實處

“多虧了檢察院和法院的同志一起來幫我想辦法，不然我都不知道還要收到多少條催款短信呢！”

在黃浦區(qū)一場由區(qū)檢察院牽頭組織的多方協(xié)調(diào)會結束后，市民朱先生激動得流下眼淚。困擾他三年之久的銀行催收短信問題，在“法立方”聯(lián)席會商機制的介入下，終于得到了徹底解決。

原來，朱先生早年有一筆債務，早已履行完畢，但由于銀行系統(tǒng)更新滯后等問題，他持續(xù)收到催收短信，甚至顯示欠款高達七萬余元，給他造成了巨大的精神壓力。

朱先生的遭遇并非個例。在城市治理中，像勞動者、老年人、殘疾人這樣的特殊群體維權時，常常會陷入“法律程序空轉、權益難以落地”的困境。

為系統(tǒng)性地解決這一問題，黃浦區(qū)檢察院聯(lián)合區(qū)法院、區(qū)人社局、區(qū)市場監(jiān)管局等多個單位，共同打造了一個名為“法立方”的聯(lián)動協(xié)作工作機制。這個機制的核心目標是打通行政執(zhí)法、司法審判與檢察監(jiān)督之間的信息屏障和程序梗阻，構建一個從線索發(fā)現(xiàn)到權益實現(xiàn)的全周期閉環(huán)保障體系。

線上，“法立方”機制建立了信息共享平臺，可以通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)“實時觀測”與精準預警。當區(qū)人社局在勞動監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)某家企業(yè)有不當變更法定代表人、意圖逃避債務的苗頭時，這個信息可以實時推送給區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)法院和區(qū)檢察院。相關部門便能提前介入，讓“換殼逃債”難以得逞。

線下，通過機制創(chuàng)新夯實“協(xié)同鏈條”與司法為民。對于超過法定退休年齡、勞動仲裁不予受理的勞動者，“法立方”開辟了支持起訴綠色通道。區(qū)人社局會將這類維權線索通過平臺移送給區(qū)檢察院，檢察院經(jīng)審查符合條件后，依法開展行動，支持勞動者向法院起訴；法院則開通立案“快車道”，快立快審。

在一個典型案例中，一位上海阿姨因超過法定退休年齡，追索勞動報酬的仲裁申請未被受理。通過“法立方”平臺移送線索后，區(qū)檢察院迅速支持起訴，法院一周內(nèi)立案并開庭，當庭促成雙方和解，這位阿姨當場拿到了11000余元報酬。她感慨道：“我從來沒想過這么快就可以拿到我的勞動報酬！”

此外，檢察院還把司法服務延伸到了社區(qū)百姓“家門口”，在街道綜治中心設立了“全鏈條檢察為民服務站”，檢察官定期與法官、仲裁員一起，為有需要的群眾提供法律咨詢，并依法支持起訴。

“法立方”機制取得了可見的治理效果。線上實時交互使大數(shù)據(jù)模型“有米下鍋”，2025年信息互聯(lián)數(shù)量較三年前顯著上升。法院相關行政非訴執(zhí)行案件“終結本次執(zhí)行程序”的數(shù)量同比下降，累計為勞動者追回欠薪超過90萬元。

“紅黃綠”燈和行業(yè)自律，讓煙火氣與有序并存

“商居矛盾一度非常突出，”瑞金二路街道的工作人員回憶，“居民投訴，我們上門，經(jīng)營者覺得生意受影響，管理陷入循環(huán)。”

南昌路是上海知名的“咖啡一條街”，短短一公里聚集了50多家咖啡店，很多都采用“白天咖啡、晚上酒吧”的“白咖夜酒”模式。這種新業(yè)態(tài)帶來了街區(qū)活力和年輕客流，但也帶來了噪聲、環(huán)境衛(wèi)生、治安問題等“成長的煩惱”，緊鄰酒吧居住的老年居民對此反映強烈。

面對這種新情況，街道沒有選擇簡單地一禁了之，而是嘗試用法治的框架、引導的方式和共治的平臺，來平衡“活力”與“秩序”，探索一條規(guī)范與發(fā)展并重的新路。

清晰的規(guī)則是有效管理的前提。街道系統(tǒng)梳理了散落在治安管理、市容環(huán)境、市場監(jiān)管、文化管理等各條線的、涉及酒吧管理的50多部法律法規(guī)，形成了一份《酒吧適用法律法規(guī)匯總》，讓管理者和經(jīng)營者都清楚行為的邊界在哪里。

在此基礎上，一套創(chuàng)新的“紅黃綠”亮燈動態(tài)分類分級管理機制應運而生，將書面規(guī)則轉化為直觀的“信號燈”。這套機制為酒吧動態(tài)“貼標簽”：一直合規(guī)經(jīng)營、沒有投訴的，亮“綠燈”，給予鼓勵和正常監(jiān)管；出現(xiàn)音量稍微超標、衛(wèi)生有點小問題等輕微違規(guī)的，亮“黃燈”，進行警示和勸導，指導其限期整改；對屢教不改或者有嚴重違法行為的，則亮“紅燈”，依法嚴肅查處，甚至責令停業(yè)整頓。

南昌路上一家新開的酒吧，因為晚上音響聲音太大被居民投訴，第一次被亮了“黃燈”。街道工作人員找店主談話，給出了降低音量、加裝隔音棉、優(yōu)化營業(yè)時間等具體指導建議。酒吧按照要求整改后，“黃燈”就轉為了“綠燈”，周圍居民的投訴也隨之減少。這套機制讓管理有了清晰的標尺和梯度，有效避免了一刀切。

政府的外部監(jiān)管僅是防線，激發(fā)行業(yè)內(nèi)部的自律意識才是治本之策。為此，街道積極推動轄區(qū)內(nèi)的酒吧主理人發(fā)起成立了“酒吧行業(yè)自律聯(lián)盟”。在引導下，三十余家酒吧經(jīng)營者共同討論、起草并簽署了《酒吧聯(lián)盟自律公約》，將噪聲控制、環(huán)境衛(wèi)生、安全責任等外部管理要求內(nèi)化為行業(yè)的集體承諾。聯(lián)盟還推選召集人團隊，定期開展自查互查。

自律公約的落地，離不開多元參與的共治平臺。街道牽頭搭建了“共治微單元”“金咖聯(lián)盟”等對話渠道，讓酒吧經(jīng)營者、居委會、居民代表和相關部門能經(jīng)常坐在一起，召開協(xié)調(diào)會，共同商議街區(qū)治理。例如，在客流量大的節(jié)假日前，各方會提前制定預案，協(xié)同控制音量、疏導人群，將可能的矛盾化解在前端。

要讓這套法治與共治的框架穩(wěn)固運行，強有力的組織統(tǒng)籌與源頭把控不可或缺。街道將黨組織建在網(wǎng)格上，并針對“白咖夜酒”治理成立工作專班，由黨工委書記牽頭，聯(lián)動多部門定期會商。更關鍵的是，治理環(huán)節(jié)被大幅“提前”——在市場準入階段，就聯(lián)合相關部門對意向經(jīng)營者進行“跨前指導”，明確選址、裝修等規(guī)范，從源頭上減少后續(xù)糾紛。

治理取得了看得見的成效。數(shù)據(jù)顯示，瑞金二路街道轄區(qū)夜間經(jīng)濟引發(fā)的治安警情和12345市民服務熱線投訴月平均量相較治理前已明顯下降。政府依法管理、行業(yè)加強自律、社區(qū)積極參與，共同助力這個知名街區(qū)在保持商業(yè)活力與生活氣息的同時，維護了良好的環(huán)境與秩序。

網(wǎng)格吹哨，部門報到，精準治理油煙噪聲

“以前檢查主要看紙臺賬和發(fā)票。設備裝在吊頂里面，到底洗沒洗干凈、什么時候洗的，很難核實。”黃浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法人員坦言，“現(xiàn)在電子臺賬清清楚楚，既減少了我們進店檢查對人家生意的影響，監(jiān)管效果也實實在在。”

在半淞園路街道西凌街區(qū)，這條333米長、聚集了多家小店的街上，所有產(chǎn)生油煙的餐飲店均完成在線油煙凈化設施清洗維護臺賬記錄申報，油煙投訴量明顯下降了。

這個變化源于黃浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局開展的一個名為“綠動先鋒 服務滿格”的專項服務行動。過去，處理油煙噪聲擾民問題，大多是執(zhí)法人員接到居民投訴上門查處，這樣亡羊補牢式的監(jiān)管往往不利于商居矛盾化解。這次行動想做的，是推動行政管理部門與基層治理力量形成合力，實現(xiàn)對環(huán)境擾民矛盾的源頭預防和精準治理。

核心舉措是組建“三人小組”，包干聯(lián)系基層網(wǎng)格。區(qū)生態(tài)環(huán)境局組建了由處級干部、機關黨員和執(zhí)法業(yè)務骨干構成的“三人小組”，10個小組分頭聯(lián)系全區(qū)10個街道，從每個月12345市民服務熱線的投訴工單中，梳理、跟蹤各街道網(wǎng)格內(nèi)的突出環(huán)境問題，與網(wǎng)格工作人員緊密協(xié)作，開展有針對性的“靶向施治”。

技術賦能則構建了“非現(xiàn)場監(jiān)管”的智慧治理閉環(huán)。在源頭預防上，通過定期對市場監(jiān)管部門推送的新增餐飲企業(yè)證照信息，和后臺的“禁止開設場所”數(shù)據(jù)庫進行碰撞，一旦發(fā)現(xiàn)疑似在禁設區(qū)域新開餐飲店的線索，就立刻推送給所屬街道的網(wǎng)格員開展現(xiàn)場核實。這樣，可以在裝修階段就能把問題按住。

如，在南京東路街道，小組成員就依托網(wǎng)格巡查機制，發(fā)現(xiàn)了十余起尚在裝修準備階段的餐飲違規(guī)選址問題，通過勸阻、給予合規(guī)指導將矛盾化解在開業(yè)之前。

今年以來，他們已對九十余家存在選址風險的經(jīng)營者發(fā)出了《行政合規(guī)建議書》，提前告知法律風險，從源頭上化解了多起潛在的群體性矛盾。

在過程監(jiān)管上，對已安裝油煙在線監(jiān)控設備的餐飲企業(yè)，后臺可以實時監(jiān)測其凈化設施的運行狀態(tài)等數(shù)據(jù)，技術人員對異常數(shù)據(jù)自動報警信息進行甄別判斷后，也會將線索推送至網(wǎng)格進行處置。

同時，大力推廣“餐飲企業(yè)油煙凈化設施清洗維護臺賬記錄申報”系統(tǒng)，清洗服務單位必須上傳帶時間、地點水印的清洗過程照片，執(zhí)法人員通過線上巡檢即可完成“云檢查”，督促企業(yè)落實主體責任。

除了技術手段，更注重依靠群眾、多元共治。在打浦橋街道麗蒙街區(qū)，針對長期存在的噪聲擾民問題，管理部門聯(lián)合街道，舉辦了一場人民建議征集圓桌會議。他們邀請受影響的居民、產(chǎn)生噪聲的商戶、基層代表與行業(yè)專家、專業(yè)律師面對面坐下來，共同商討對策。

最終，促成了《麗蒙街區(qū)噪音治理公約》的誕生，這份由街區(qū)治理的各方參與主體基于平等協(xié)商、自愿遵守達成的公共契約，融合了“自治+法治+智治”，激發(fā)了社區(qū)的內(nèi)生治理動力。

“綠動先鋒 服務滿格”行動密切了條塊關系，取得了多方面的積極效果。通過網(wǎng)格吹哨、部門報到、協(xié)同快處的服務方式，推動了工作重心從事后監(jiān)管向事前預防與服務指導前移。在提高人民群眾獲得感、滿意度的同時，也幫助企業(yè)避免了經(jīng)營風險，實現(xiàn)了環(huán)境改善與營商服務的良性互動。

來源：解放日報

作者：牛益彤

編輯：黃芊