對縣域綜合行政執法體制改革的評估及構建

一、

截至目前，我區的縣域綜合行政執法體制改革已基本完成。撤銷自然資源局的執法監察大隊、撤銷林草局的林草綜合行政執法大隊，并在城市綜合管理局的基礎上重新組建綜合行政執法局，綜合行政執法局下設三個大隊，一大隊負責城市綜合執法、二大隊派駐資源局負責自然資源執法、三大隊派駐林草局負責林草執法。

同時，在各鄉鎮（街道）新建綜合行政執法大隊，負責鄉鎮（街道）的綜合行政執法工作。

本文旨在對我區綜合行政執法體制改革后，行政執法機制運行情況進行評估，并在此基礎上進一步提出構建的設想。

二、

回顧歷史，從十八屆四中全會開始，我國就開始探索綜合行政執法體制改革工作。2015年，中央編辦下發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，明確在全國22個省市138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點工作。之后，國家以頂層制度設計的方式，逐年有序推進綜合行政執法體制改革工作。

2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會議，修訂通過了《行政處罰法》。其中，該法第十八條明確了要建立綜合行政執法制度，第二十四條明確了賦予鄉鎮行政處罰權。

同年，國家頒布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，在法律與政策的雙重驅動啟動下，縣（區）鄉（鎮）兩級展開了圍繞鄉鎮賦權事項清單與一支隊伍管執法的綜合改革。

在此之前，各縣級行政管理部門根據部門法的規定，具有行政處罰權的行政部門均有執法隊伍。在此輪行政執法體制改革過程中，部分地區在縣（區）級城管局的基礎上，在合并其它行政部門的執法隊之后，又重新組建立了綜合行政執法局。

就我區而言，在2023—2024年期間，全區完成了綜合行政執法局的新建，鄉鎮“一支隊伍管執法”改革工作，以及鄉鎮賦權事項清單的編制工作。

三、

行政執法機制的改革，意味著行政執法路徑的變化。

如下圖所示：

行政執法具體包括執法檢查、行政強制、行政給付、行政許可及行政處罰等。在2021年之前，鄉鎮（街道）屬地管轄具有執法檢查權，但對違法行為卻沒有行政處罰權。具體而言，林業站及自然資源所是鄉（鎮）政府的組成機構，縣級行政主管部門是其上級業務指導部門，不僅對違法行為具有行政處罰權，而且縣（區）局還具有行政執法大隊。于是，行政執法路徑為“鄉（鎮）站所—縣（區）局執法大隊”。

目前，鄉（鎮）政府的機構組成，從過去注重“條”結構的“七站八所”，轉為現在注重“塊”結構的“5辦3中心1隊”（黨政綜合辦、基層黨建辦、經濟發展辦、社會事務辦、平安法治辦、農業農村發展服務中心、黨群服務中心、綜合行政執法隊）。其中，過去的林業站并入農業農村發展中心，而自然資源所則屬于縣局直管部門。

在此輪綜合行政執法體制改革之后，縣鄉兩級的行政執法路徑發生了徹底變化。

如下圖所示：

以林草的行政執法為例，通過以下幾個維度觀察分析：

其一、縣（區）級層面的變化。林草局的行政執法權發生了分割，在“執法檢查—行政調查—行政處罰決定”的系統中，綜合行政執法局負責中間環節的“行政調查”，而林草局則復雜首尾的“執法檢查”、“行政處罰決定”等。

其二、鄉鎮（街道）的變化。鄉鎮（街道）內設農業農村發展中心，而林業等站所則并入了該中心。該中心負責林草的行政事務工作，綜合行政執法大隊則負責林草的行政執法工作，這種行政執法僅包括涉林草的行政執法檢查及行政處罰。

其三、縣（區）與鄉鎮（街道）的變化。這種變化僅發生于鄉鎮不具有行政處罰權的情況下，針對需要行政處罰的違法行為而言，就需要由鄉鎮（街道）與縣（區）協同完成該行政執法。

具體而言，路徑示意如下，線索（村居委員）—前期調查（鄉鎮綜合行政執法大隊）—線索移送（鄉鎮政府）—立案決定（縣區林草局）—立案調查（縣區綜合行政執法局）—行政處罰決定（縣區林草局）—執行（鄉鎮政府、縣區綜合行政執法局）。

四、

以行政執法程序為標準，在此輪行政執法體制改革之前，林草、自然資源的行政執法模式可稱為“一體化行政執法”；而經過此次行政執法體制改革之后，林草、自然資源的行政執法模式呈現出“分段式行政執法”的特征。

具體而言，“一體化行政執法”是指線索發現、立案調查、行政處罰決定等，皆由同一個政府行政職能部門作出；“分段式行政執法”是指線索發現、立案調查、行政處罰決定等，由兩個或兩個以上的政府行政職能部門協同完成。

判斷制度改革成敗的標準，應當是改革是否解決了當下的社會治理困境，并且實現了制度改革的預設價值目標。就此輪綜合行政執體制改革而言，“一體化行政執法”有利于提升行政執法效率，但缺點在于縣鄉兩級“看得見的管不著、管得著的看不見”的困境；而“分段式行政執法”的分權有利于權力均衡與制約，但缺點是內部機制銜接不暢就可能會造成推諉塞責。

綜合行政執法的價值與意義在于以下幾方面，獨立性、公正性、客觀性、專業性及法制性。

以林草或自然資源為例。

林草局、自然資源局與綜合行政執法局為平等獨立的政府組成部門，綜合行政執法局內設執法大隊派駐林草、自然資源局，經林草、自然資源局對需要給予行政處罰的違法線索，委托派駐的執法大隊進行立案調查，而林草、自然資源又根據執法大隊的行政調查結論，決定是否需要對違法行為給予行政處罰。

行政調查不僅需要調查對當事人不利的證據，同時也需要調查對當事人有利的證據。在此行政調查過程中，派駐的執法大隊與林草局、自然資源局并無隸屬關系，這就保證了行政調查過程及結論的獨立性、客觀性、公正性、專業性及法制性。

如果說，在此輪綜合行政執法體制改革過程中，既不能充分發揮“分段式行政執法”的價值及意義，又因體制改革而喪失“一體化行政執法”的效率優勢，那么這場行政執法體制改革無疑注定失敗。

五、

此次綜合行政執法體制改革的關鍵在于部門職能職責的劃分，以及部門之間、科室與執法大隊之間的機制銜接。

如下圖所示：

就部門職能職責劃分而言，

鄉鎮政府：行政執法檢查、前期行政調查、違法線索移送及擬行政處罰建議等。

林草局、自然資源局：立案決定、委托行政調查、行政處罰決定、聯合行政強制執行等。

綜合行政執法局：行政調查、擬行政處罰意見、聯合行政強制執行等。

就銜接機制而言，

根據以下路徑示意分析，線索（村居委員）—前期調查（鄉鎮綜合行政執法大隊）—線索移送（鄉鎮政府）—立案決定（縣區林草局）—立案調查（縣區綜合行政執法局）—行政處罰決定（縣區林草局）—執行（鄉鎮政府、縣區綜合行政執法局）。

“分段式行政執法”的工作銜接機制，至少包括部門之間的工作銜接機制、以及科室與執法隊之間的工作銜接機制。

（一）部門之間的工作銜接

鄉鎮（街道）—林草局、自然資源局，案件線索移送銜接機制；

林草局、自然資源局—綜合行政執法局，行政調查委托銜接機制、調查結論反饋銜接機制；

綜合行政執法局—鄉鎮（街道），行政調查協同辦案機制，聯合行政強制工作機制；

（二）部門科室與執法大隊之間的工作銜接

林草局、自然資源局法制科室—綜合行政執法局派駐執法大隊，行政調查監督與指導工作協調機制；

綜合行政執法局派駐執法大隊—鄉鎮（街道）綜合執法大隊，行政調查配合工作機制、聯合行政強制工作協調機制。

在此過程中，行政調查就呈現出了“雙重監督、雙重審核”的特點。派駐執法隊的行政調查程序不僅要受綜合行政執法局的監督，同時還要受林草局、自然資源局法制科的監督；其調查結論及擬行政處罰意見不僅要受綜合行政執法局的法制審核，同時還要受林草局、自然資源局的法制審核。

六、

在明確各部門之間的職責劃分，建立健全各部門、各科室（執法隊）工作銜接機制的基礎上，還應當保障綜合行政執法的人、財、物及辦案經費，這樣才能內部驅動行政執法機制的有效運行。

同時，根據《行政執法監督條例》的相關規定，縣區級司法局及鄉鎮司法所，還應當積極發揮行政執法監督作用，從外部助力推動“分段式行政執法”各機制的有效銜接。

陳浩 基于知止堂上

2026年1月15日