倪虹在《求是》雜志上發表署名文章：高質量推進城市更新

高質量推進城市更新

倪 虹

2025年7月召開的中央城市工作會議明確提出，“以推進城市更新為重要抓手”，“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”。這是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，科學把握城市發展方位，深刻洞察城市發展規律，就推動城市高質量發展作出的重大戰略部署。2025年底召開的中央經濟工作會議強調，“高質量推進城市更新”。新征程上，我們要堅決貫徹落實黨中央決策部署，順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，高質量推進城市更新，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，努力走出一條中國特色城市現代化新路子。

一

高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。城市是經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，城市發展水平是衡量一個國家現代化水平的重要標志。必須更好發揮城市作為現代化建設的重要載體作用，以城市高質量發展為我國經濟社會高質量發展筑牢堅實支撐。改革開放以來，我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。進入新時代，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國新型城鎮化水平和城市發展能級、規劃建設治理水平、宜業宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態環境質量大幅提升，城市發展取得了舉世矚目的歷史性成就。當前，我國城市發展形勢發生深刻變化，城市更新的重要作用更加凸顯。

城市更新是城市內涵式發展的必然要求。國際經驗表明，當城鎮化速度放緩、逐步進入穩定發展階段，有關國家會結合自身特點對城市進行有機更新，開展城市重建、城市復興、城市改造、城市再開發、城市再生等行動?，F在，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城鎮大的空間格局基本形成，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，從追求規模擴張、拉大城市框架轉向存量提質增效和內涵式發展。城市發展階段不同，面臨的矛盾問題和要求不同，城市工作的重心和著力點需要相應調整。要適應存量時代要求，通過城市更新，完善城市功能、優化城市結構、提升城市品質，推動城市實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

城市更新是實現人民群眾對美好生活向往的迫切需要。城市的核心是人，城市是人民幸福生活的重要空間。目前，我國超過9.4億人生活在城鎮，人民群眾對美好生活的需要從“有沒有”轉向“好不好”，對更加安全舒適的居住條件、更加優質均衡的公共服務、更加便捷高效的基礎設施、更加優美宜人的城市環境充滿期待。同時，我國人口結構發生較大變化，呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征。比如，我國總和生育率連續多年在更替水平以下，2022年~2024年每年新出生人口數都低于1000萬人；2024年65周歲及以上老年人口占總人口比重達到15.6%；19個城市群承載了全國75%的人口，人口持續向城市群、都市圈流入。這些都對城市發展和基礎設施、公共服務設施優化配置提出新要求。推進城市更新，有利于適應人口結構變化和居民消費升級需要，優化設施配置和服務供給，更加精準高效地滿足居民多樣化、差異化需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

作為推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，城市更新不僅是物理空間的改造，更是城市發展模式的轉型。位于北京西城區陶然亭街道的大吉巷曾是宣南文化的發源地之一，歷時多年改造升級，成為北京中軸線申遺成功后的標志性城市更新工程。圖為2025年6月24日，市民在大吉巷游玩。 北京日報記者 潘之望/攝

城市更新是加快城市動能轉換的有效途徑。改革開放40多年來，工業化和城鎮化雙輪驅動、協同發展，人口、土地、政策三大紅利不斷釋放，有力推動了我國城市發展?，F在，我國部分城市人口趨勢性減少，土地出讓收入大幅下降，城市發展動能不足的問題開始顯現。城市發展必須從要素驅動轉向創新驅動、從規模擴張轉向內涵提升，加快形成新的動力機制。城市更新是穩投資、促消費的關鍵載體?！笆逦濉逼陂g，實施城鎮老舊小區改造、老舊街區改造、老舊廠房改造、城市基礎設施更新改造等城市更新重點任務，涉及直接投資規模巨大，不僅可以重塑功能空間、再造產業生態、營造消費場景，提升存量資源價值，還將帶動數十萬億元的投資和消費。

城市更新是提升城市安全韌性的重要舉措。經過幾十年的快速發展，我國已形成了超大體量的城鎮房屋和市政管網、道路橋梁等基礎設施。據第一次全國自然災害綜合風險普查數據，我國城鎮房屋建筑面積達660億平方米，各類市政管網長度超過380萬公里，部分房屋及設施設備逐步老化，一些市政管網長期高負荷運行，風險隱患逐步累積。迫切需要通過城市更新，統籌發展和安全，系統整治消除各類安全隱患，提高城市空間韌性、設施韌性、管理韌性，以高水平安全保障城市高質量發展。

二

作為推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，城市更新不僅是物理空間的改造，更是城市發展模式的轉型，需要把握好以下幾對要求。

統籌投資于物和投資于人。建設現代化人民城市，“現代化”是對城市發展質量和水平的綜合性要求，“人民”二字體現了中國特色城市發展道路的本質屬性。長期以來，通過持續開展基礎設施、房屋建筑等“物”的投資，我國城市積累了大量實物資本，在拉動經濟增長的同時，帶動了居民財富積累和消費能力提升。在城市發展“兩個轉向”的新方位下，必須更好地統籌投資于物和投資于人，為城市高質量發展注入新動能。推進城市更新，既要挖掘投資于物的潛力，更新升級城市基礎設施、老舊小區和住房等，也要加大對人的投資，圍繞人的全生命周期需求，擴大育幼、養老、健康、教育、技能培訓等服務供給，推動人力資本積累，持續保障和改善民生。

統籌有效市場和有為政府。處理好政府和市場的關系，是構建高水平社會主義市場經濟體制的核心問題?，F在，一些地方推進城市更新以政府為主導，市場作用發揮不充分。進入以存量提質增效為主的新階段，必須堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，做到既“放得活”又“管得好”。要拓寬社會資本參與渠道，鼓勵引導經營主體參與城市更新，對于有收益的項目要更多依靠市場力量。同時，要在城市更新的制度供給上下功夫，做好底線管控、民生保障、行業監管等，對于不能完全依賴市場機制作用的基礎設施、公共服務等領域，政府要發揮積極作用，確保城市可持續發展和解決好人民群眾急難愁盼。

統籌做優增量和盤活存量。存量與增量是相輔相成的有機整體，存量提質為增量發展騰出空間，增量優化為存量活化提供支撐。當前，大部分城市的建成區面積、開發強度已經達到較高水平。城市發展積累的龐大存量資源，既是寶貴的物質財富，又是破解城市發展空間瓶頸、提升城市品質活力的關鍵要素。城市更新就是通過盤活存量來帶動增量，筑巢引鳳、騰籠換鳥，為科技研發、文化創意、休閑娛樂等新產業、新業態發展提供載體。

統籌文化遺產保護和傳承發展。歷史文化是城市的靈魂，也是城市魅力的關鍵。在城市更新中要注重保護好歷史文化遺產，從堅定文化自信的高度，多層次、全方位深入挖掘歷史文化遺產的文化價值、精神內涵，進行原真性保護，堅決糾治大拆大建、拆真建假、失管失修等問題。同時，要注重以用促保、活態傳承，采用“繡花”、“織補”等方式進行微改造，推動歷史文化遺產煥發新活力、綻放新魅力、賦予新動力，讓歷史文化與現代生活融為一體、相得益彰。

三

目前，我國城市更新領域很多現行的政策制度，是在大規模增量建設時期形成的，主要用來解決“有沒有”的問題，已經不適應存量提質增效、解決“好不好”問題的客觀需要。在推進城市更新實踐中，要與時俱進、改革創新、轉變理念，研究破解規劃、資金、運營等方面深層次機制問題，加快建立可持續的城市更新模式。

關于理念的問題。理念是行動的先導。城市發展階段的變化，必然要求轉變城市發展理念。要站穩人民立場，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，把讓人民安居樂業放在首位，把最好的資源留給人民。堅持想明白、干實在，尊重科學、尊重規律、尊重實際。打破“重建設、輕治理”的傳統思維和習慣做法，從習慣于抓增量建設轉變為善于抓存量提質增效。堅持把城市作為有機生命體系統謀劃，以全生命周期理念來推進城市更新。樹立和踐行正確政績觀，敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態，為城市留下記憶，為人們留住鄉愁。

歷史是城市的記憶，文化是城市的靈魂。在城市更新中，保護好傳統街區，保護好古建筑，保護好文物，就是保存了城市的歷史和文脈。圖為2025年7月19日拍攝的江西景德鎮市陶陽里歷史文化街區中山北路步行街。 景德鎮市住房和城鄉建設局供圖

關于規劃的問題。城市規模擴張時期形成的規劃管控體系，不適應城市更新工作要求，亟須建立完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。推進城市更新，關鍵是找準問題和有效解決問題。要建立城市體檢與城市更新一體化推進機制，深入開展城市體檢，堅持問題導向和目標導向，查找人民群眾身邊的急難愁盼問題和影響城市競爭力、承載力、可持續發展的短板弱項。體檢查找出來的問題，就是城市更新的重點。要建立城市更新規劃實施機制，科學編制城市更新專項規劃，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，精準推動項目落地。同時，強化城市更新規劃與國土空間規劃的銜接，根據城市更新項目實施需要，科學編制和調整詳細規劃。

關于資金的問題。大多數城市更新項目初期投入成本高，長效運營的成本回收周期較長，亟須多方發力、多措并舉，建立可持續的城市更新和建設運營投融資體系。首先，要落實出資責任，企業受益的，企業要承擔出資責任；個人受益的，個人要承擔相應責任；屬于公共事務的，政府要承擔出資責任。按照中央部署，對于涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專項轉移支付支持力度，中央預算內投資給予適當補助。同時，要積極引入社會資金，鼓勵金融機構創新金融工具，開發金融產品，提供長周期、低利率的信貸資金。城市更新資金渠道多、種類多、投向多，要做好項目資金“拼盤”，提高資金使用效益。

關于運營的問題。謀劃實施更新項目要精打細算，從全生命周期角度考慮運營維護，推動資產和土地持續增值、產生效益、回報投資，保證項目持續運營。首先，要激發產權人的主動性，鼓勵自主進行更新改造和長效運營。從項目謀劃之初就積極引入專業化運營單位，確保與市場需求相匹配。對于市政公共事業，應用好市場化手段，但不能簡單一放了之，城市政府該兜底的要兜好底。同時，要注重資金平衡。城市更新是一個長期的過程，資金需求量大，很多公益類項目不能產生收益。要加強資源整合，通過總體打包、區域統籌、肥瘦搭配等形式，從點狀更新轉向區域、民生、產業統籌更新。

四

城市更新是一項復雜的系統工程。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，明確了8項重點任務，提出6項保障政策，對城市更新工作作出了頂層設計。高質量推進城市更新，要堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持人民城市理念，統籌落實各項重點任務和完善制度機制，一體推進好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設，穩步實施好一系列民生工程、發展工程、安全工程，不斷推動城市高質量發展取得新進展新成效。

著力營造高品質生活空間。安居是人民群眾幸福生活的基點。要有序推進安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設，大力實施房屋品質提升工程，推動城市危舊房改造，鼓勵以自主更新、原拆原建方式改造老舊住房。實施物業服務質量提升行動，推進物業服務進家庭。持續抓好城鎮老舊小區改造，在地級及以上城市全面推進完整社區建設，穩步實施城中村改造。完善城市功能，補齊民生領域公共服務設施短板，修復城市生態系統，改善人居環境，不斷提高居民居住和生活品質。

著力激發城市發展活力。城市發展活力是城市經濟發展和文化軟實力的綜合體現。要創新存量資源盤活機制和方式，拓展新的發展空間。深入推進老舊街區改造，積極改造提升商業步行街和舊商業街區，以市場化方式推動老舊廠區改造，統籌實施老舊火車站與周邊老舊街區改造，推進各類老舊街區功能轉換、業態升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區，讓城市更具“煙火氣”。推動歷史文化街區、歷史建筑保護修繕和活化利用，為新產業、新業態發展打開空間，以優質供給激發市場潛力。

著力提升城市安全韌性。城市燃氣、橋梁、供水、排水、供熱、綜合管廊等城市基礎設施，就像人體的“神經”和“血管”，是城市安全運行的保障。要加快城市地下管線管網建設改造，因地制宜建設地下綜合管廊，完善建設運維長效管理制度。統籌城市防洪和內澇治理，持續建設城市排水防澇工程體系，提升應急處置能力。開展新型城市基礎設施建設，推進城市基礎設施生命線安全工程建設，守牢城市安全運行底線。

著力提高城市治理水平。推進城市更新的過程，也是完善城市治理的過程。要加強系統治理，發揮好“一委一辦一平臺”作用，依托城市運行管理服務平臺，建立健全城市黨委或政府主要負責同志牽頭的城市管理統籌協調機制，構建起組織指揮統一、部門協同聯動、城市全域覆蓋的工作體系。加強基層治理，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深入開展城市管理進社區，讓管理、服務、執法資源直達基層，努力把矛盾和問題化解在基層、解決在萌芽狀態；在社區層面難以解決的，通過“吹哨報到”等機制，由市、區及相關部門協同，高效解決好群眾身邊的急難愁盼問題。