深遠海海上風電用海管理的破局之道

原文發表于《科技導報》2025 年第24 期 《 中國深遠海海上風電用海管理問題分析與對策 》

中國海上風能資源非常豐富。近年來，中國海上風電裝機容量持續增長，但是當前在深遠海海上風電空間布局管控、管理政策、用海監管等方面仍存在一些不足。本文分析了國內外深遠海海上風電用海管理現狀，借鑒國外深遠海海上風電項目管理經驗和中國近海海域海上風電管理實踐，提出了相應對策建議。

中國海上風能資源非常豐富，然而目前中國海上風電的開發仍以近海淺水海域為主，加上其他行業用海，導致近海海域空間資源開發利用逐步趨于飽和。因此，為適應全球海上風電產業競爭新的態勢和中國沿海對清潔能源需求的不斷增長，中國海上風電走向深水遠岸布局是未來發展的必然趨勢。當前，中國深遠海海上風電處于前期發展階段，相關配套政策體系不健全，在審批流程、用海政策等方面亟待調整完善。

1 國內外深遠海海上風電用海管理現狀

1.1 國外深遠海海上風電用海管理情況

歐洲等發達國家與地區基本以“行業立法+規劃+審批”對深遠海海上風電項目進行管理。英國通過制定《皇家地產法》《能源法》對可再生能源項目進行管理。丹麥通過制定《促進可再生能源法》由丹麥能源署負責管理丹麥領海基線向海200海里范圍內的風電等可再生能源項目的規劃和許可。日本通過修訂《關于促進海洋可再生能源發電設備建設相關海域利用的法律》，對海洋可再生能源發電設備進行管理。

1.2 中國深遠海海上風電用海管理情況

根據《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），中國用海管理范圍為內水、領海。因此，目前中國對內水、領海范圍內的海上風電項目實行規劃—用海論證—用海審批—用海監管的全面用海管理；而專屬經濟區和大陸架（以下簡稱專經）范圍海上風電項目用海因無法適用《海域使用管理法》，故無法進行以上用海管理。

2 存在的問題

2.1 對海上風電的規劃引領和管控需進一步加強

胡恒、張平等研究認為，為統籌海上風電在電力供應中的占比、配套基礎設施建設、海域空間供給，應在更高層面協調、統籌沿海地區風電場規劃。由于目前專經區域相關開發利用活動和生態資源底數等尚未完全掌握，導致該區域尚不能從規劃層面對海上風電的選址布局進行引導規范；且部分地方海上風電規劃與國土空間規劃銜接不緊密，導致規劃引領和管控不足，影響深遠海海上風電科學布局。

2.2 深遠海海上風電用海管理政策需進一步明確

一是《海域使用管理法》適用范圍未包含專經，目前在該區域開展用海行政審批、授予海域使用權、開展用海監管等行為尚無法律法規予以支撐。

二是隨著風電機組單機容量逐漸增大，風場內部越來越多的空間沒有被實際使用，造成了海域資源的浪費。如不及時制定發布與其他行業立體復合利用相關政策，將會影響深遠海海上風電有效開發，不利于深遠海空間資源的可持續使用。

三是在專經范圍內進行海上風電開發建設，可能會帶來影響海洋生態與自由航行等輿論炒作風險。

2.3 深遠海海上風電用海監管模式需進一步創新

深遠海海上風電離岸較遠，用海監管主體無法像在近岸海域一樣及時有效地對監管對象進行用海監管。因此，針對深遠海海上風電項目用海監管，必須進一步探索創新具體監管模式，以達到能夠及時發現用海違法行為并予以制止。

3 對策建議

3.1 加強統籌協調，制定深遠海海上風電國土空間規劃

建議加大海洋監測投入，加大監測網絡建設力度，形成全方位、全功能的深遠海監測體系，查清掌握生態資源現狀本底，分析發展趨勢；在此基礎上，制定囊括深遠海的國土空間規劃。

一是積極引導，形成完善的調查監測體系。前期調查應以國家力量為主、地方力量為輔，盡快掌握深遠海需要開發建設海域的空間生態資源本底；后續可根據需要，在國家力量統籌指導下，形成比較完善的國家、地方、社會三層調查監測體系。

二是加強管理，構建完整的空間利用和生態資源數據庫，形成全國海域空間利用現狀圖、生態資源底數現狀分布圖和趨勢圖，進而形成國土空間規劃“一張圖”。

三是根據深遠海空間利用現狀和生態資源狀況，分析海上風能等資源環境稟賦、研判國土空間開發利用風險與問題，確定空間開發的最大規模與適宜程度，進而形成可開發場址。

四是加強深遠海海上風電規劃布局頂層設計，統籌推進全國深遠海海上風電場址集中連片規劃，推進海上風電集中布置、規模布局，形成具有較強影響力的海上風電產業集群發展模式。

五是加強深遠海海上風電國土空間規劃的論證、評審，確保規劃的科學性、合理性和可操作性。同時，要強化規劃的嚴肅性和約束性。

3.2 以問題為導向，研究明確深遠海海上風電用海管理政策

根據深遠海海上風電發展需求，結合當前存在的問題，有針對性地開展先行先試，在總結試點經驗的基礎上研究形成深遠海海上風電用海管理政策并固化為制度。

一是加快明確專經范圍海上風電用海管理方式。依據《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，探索海上風電樁基、錨鏈、海底電纜管道等利用大陸架海床空間資源的適用政策，研究大陸架海上風電空間資源利用管理工作并形成相關制度規則。同時，也可從行政審批角度做到對專經海上風電的用海管理。

二是探索對深遠海集中連片布局的海上風電實行集中審批、集中管理，降低企業前期投入成本和縮短審批時間。

• 由政府協調，確定一家企業作為項目用海單位牽頭辦理用海審批手續，再根據規劃和相關協議，將部分海域通過轉讓或租賃的方式轉給其他用海單位，分區塊共同開發；

• 由政府牽頭完成集中連片用海論證和審批，再通過市場化出讓的方式分區塊確定用海主體，進行共同開發。

三是加強海域節約集約利用，提高海域利用效率。對集中連片海上風電場要統一規劃、統一設計，盡量共用海上升壓站、海底電纜等配套設施；同時，加強深遠海海上風電與其他項目的耦合論證，做到一海多用。

• 打造集成能源電力樞紐、制氫儲運加用等一體的深遠海一體化能源島；

• 構建“綠色能源+藍色糧倉”業態融合開發新模式；

• 形成海上風電與油氣田區域電力系統互補供電模式。

四是遵守國際規則，加強深遠海海上風電用海管理。制定深遠海用海管理政策，及時發布并做好解讀，積極引導正確輿論。同時，在專經布局海上風電項目時，應確保項目選址范圍完全無爭議，提前發布環境影響評價、通航影響評估等報告，并在國際合作中強調風電的全球減排貢獻。

3.3 創新監管模式，確保深遠海海上風電用海監管及時有效

深遠海海上風電用海監管應從完善宏觀政策予以保障和具體操作層面加以協調進行共同發力。

一是宏觀政策層面，建議進一步完善相關監管制度體系。

二是具體操作層面。

• 構建“空、天、地、海”一體化覆蓋深遠海的監控體系，提高深遠海海上實時監測水平，提升海上違法目標主動發現和識別能力。

• 加強教育、引導，切實提高用海單位合法合規用海的責任意識，遏制違法用海傾向和消除可能出現的違法用海行為。

• 要提高深遠海海上風電違法用海成本，盡量降低用海單位的主觀違法用海意識。

三是做好深遠海海上風電用海生態跟蹤監測和后續評估。

• 加強對深遠海海上風電施工期和運營期的生態跟蹤監測，確保能夠及時掌握項目對周邊海域海島生態影響情況。

• 建議抓緊建立深遠海海上風電對生態資源影響的評價標準和評估體系。

4 結論

目前中國在深遠海海上風電用海管理方面主要有以下3方面問題需進一步完善。

• 一是規劃引領與管控不足。

• 二是用海管理政策不明確。

• 三是監管模式不夠創新。

按照“空間摸底—規劃前置—審批適配—立體監管”的深遠海用海管理閉環框架，我們提出用海管理對策措施。

• 一是加強調查與規劃引領，建立“國家?地方?社會”三級監測體系，整合生態資源數據庫與空間利用需求，形成國土空間規劃“一張圖”，科學引導風電布局。

• 二是完善用海管理政策，構建“主權權利行使”與“海域使用權”分離的新型模式；提出“政府主導+市場化運作”的集中審批雙軌制，創新立體開發模式。

• 三是創新監管模式，利用風電設施本身作為監測節點實現遞歸式覆蓋，構建“空天地海”一體化監測體系；創建深遠海海上風電生態資源影響評價指標體系，填補國內外標準空白，推進可持續發展。

下一步，建議要進一步統籌規劃、政策、監管全鏈條管理，推動深遠海風電向集約化、集群化發展，并兼顧經濟效益、社會效益與生態保護，助力“海洋強國”戰略實施。

本文作者：陳海航、胡恒、岳奇、丁寧、何菁蕊

作者簡介：陳海航，自然資源部寧波海洋中心，工程師，研究方向為海洋監測和評價、海洋生態環境治理；胡恒（通信作者），自然資源部海洋空間資源管理技術重點實驗室，國家海洋技術中心，副研究員，研究方向為海洋空間規劃與產業政策。

文章來 源 ： 陳海航, 胡恒, 岳奇, 等. 中國深遠海海上風電用海管理問題分析與對策[J]. 科技導報, 2025, 43(24): 111?115 .

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