劃定安全底線 統籌推進行業高質量發展《食品安全國家標準 預制菜（征求意見稿）》公開征求意見

作者|趙菁

責編|薛應軍

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民以食為天，食以安為先。1月23日，新華社報道，為切實維護消費者合法權益，促進產業高質量發展，國務院食安辦組織國家衛生健康委、國家市場監管總局等部門起草《食品安全國家標準 預制菜（征求意見稿）》及《預制菜術語和分類》草案（以下簡稱《草案》），擬推廣餐飲環節菜品加工制作方式自主明示的公告。

作為近年來發展迅猛的新興食品產業，預制菜產業呈現出在一、二、三產業深度融合發展的特點，在促進農業增效、食品工業轉型、餐飲行業標準化、消費升級、創業就業等方面均有積極意義。2023年1月印發的《中共中央 國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，“培育發展預制菜產業”。2024年3月18日，國家市場監管總局等六部門聯合發布的《關于加強預制菜食品安全監管促進產業高質量發展的通知》（以下簡稱《通知》），明確了預制菜的定義和范圍，對推進預制菜標準體系建設和食品安全監管進行了統籌部署。但《通知》未細化預制菜規制標準，法律位階相對有限。《草案》作為貫徹落實《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國食品安全法》的重要舉措，為快速發展的預制菜行業設立統一的安全與質量底線，有助于進一步規范市場秩序，引導產業健康發展，最大限度地保障消費者權益。

明確預制菜的定義和范圍

首先，明確對預制菜予以界定。根據《草案》，預制菜也稱預制菜肴，是以一種或多種食用農產品及其制品為原料，使用或不使用調味料等輔料，不添加防腐劑，經工業化預加工（如攪拌、腌制、滾揉、成型、炒、炸、烤、煮、蒸等）制成，配以或不配以調味料包，加熱（將預制菜復熱到適宜使用狀態）或熟制（將預制菜經炒、炸、烤、煮、蒸等徹底熟化到可食用狀態）后方可食用的預包裝菜肴。《草案》承襲《通知》對預制菜的界定，為預制菜規制厘清了思路。

其次，廓清預制菜標準的適用范圍。《草案》明確，該標準不適用于主食類食品、凈菜類食品、即食類食品、中央廚房制作的菜肴。同《通知》一致，《草案》將中央廚房制作的菜肴排除在外。此前，國家市場監管總局相關司局負責同志也曾回應，考慮到連鎖餐飲企業廣泛應用中央廚房模式，其自行制作并向自有門店配送的凈菜、半成品、成品菜肴，應符合餐飲食品安全的法律法規和標準要求，不納入預制菜范圍。

構建預制菜全鏈條標準建設

《草案》涵蓋10個部分，除預制菜的范圍、術語與定義外，進一步明確了預制菜的原料要求、食品添加劑使用要求、生產過程要求、營養與品質要求、包裝要求、標簽要求、經營要求、指標要求，構建了預制菜“從產地到餐桌”的全流程監管和全鏈條標準建設，劃定了預制菜食品安全底線，回應了消費者的核心關切。其中，核心內容包括四個方面：

其一，在食品添加劑使用方面，《草案》明確預制菜在生產加工過程中不得添加防腐劑，食品添加劑的使用不應降低食品本身的營養價值。

其二，在營養與品質要求方面，《草案》明確預制菜應最大程度保留原料的營養成分，根據情況添加食品營養強化劑。

其三，貫通銜接食品安全國家標準。除符合預制菜標準外，《草案》還明確，上述生產流程中涉及其他國家標準的，要同時符合其他國家標準。

其四，明確預制菜的指標要求。《草案》除了明確預制菜的理化指標和污染物限量、微生物限量等量化指標外，還提出了在色澤、滋味、氣味、形態、雜質等方面的感官要求。

規范預制菜源頭溯源與明示

《中華人民共和國消費者權益保護法》明確規定，消費者享有知情權、公平交易權和自主選擇權。消費者享有知悉其購買、使用的商品或接受的服務的真實情況的權利。經營者應采用通俗易懂的方式，真實、全面地向消費者提供商品或服務相關信息。知情權是消費者的核心權利，是實現其他權利的基礎。消費者知情權受阻，這是預制菜引發爭議的關鍵，據此，《草案》以源頭溯源、信息明示等予以針對性回應。

其一，強化源頭溯源。《草案》要求，無論是原料選擇還是生產過程，都應當如實記錄，確保來源穩定、安全可靠、可追溯。

其二，強化標簽明示。《草案》要求，預制菜標簽中應標示營養標簽，在產品名稱中標示“預制菜”或“預制菜肴”，并標示相關原料及配料信息、產品貯運、食用方式等信息。

其三，強化餐飲環節明示。延續《通知》對大力推廣餐飲環節使用預制菜的明示倡導，此次相關部門起草《關于推廣餐飲環節菜品加工制作方式自主明示的公告》，形成對預制菜從原料到生產、銷售的全鏈條全透明約束機制，構建了對消費者知情權、公平交易權和自主選擇權的制度保障。

持續優化與具體完善建議

作為預制菜領域的國家標準，《草案》意義重大。當然，為進一步切實維護消費者的合法權益，推進預制菜產業高質量發展，《草案》還可以進一步完善。

其一，更精準地界定預制菜的內涵與外延。現有預制菜術語的定義依然有一定的模糊性，專業認知與公眾認知中的“非新鮮現做菜品”依然存在一定差異，這可能會削弱規則的實際效能，甚至引發新爭議。在消費者權利意識高漲的今天，預制菜范圍的廓清需要一個更細致的界定，包括正向界定、反向排除、列舉、類型化分級分類等，明晰預制菜與料理包、中央廚房食品等相近概念的邊界，回應消費者關切。這既是精準執法的前提，也是定分止爭的關鍵。

其二，廣泛積極吸收社會各界的意見。《草案》為促進行業與公眾達成基本共識提供了重要契機，后續修改還應積極吸收行業協會、科研機構和學術團體、消費者的意見，最大限度地凝聚共識，保證標準的科學性與規范性。

其三，堅持立法、執法與普法并重。食品安全法規定，各級人民政府應加強食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識。在涉預制菜執法監管過程中，相關部門應加大對預制菜的監管與相關法律法規知識的科普力度，消解公眾疑慮，增強市場信心，保障產業發展。

其四，健全完善相關配套標準體系。國家標準出臺之前，我國已有預制菜的地方標準、行業標準、團體標準、企業標準等，但不同標準之間、現有標準與國家標準之間均有差異。國家標準通過之后，應加強各類標準之間的協調統一，明確各自的定位，實現涵蓋地方自我管理、行業自我約束、國家統一規范的預制菜標準體系。

其五，與時俱進，強化復審。標準實施后，標準制定部門應根據科技發展和經濟建設需要適時復審。我國應建立動態的標準更新機制，密切關注預制菜行業發展趨勢、新食品添加劑的研發及食品生產技術的提升，保障預制菜標準的時效性。

總體而言，《草案》出臺是維護“舌尖上的安全”、重塑餐飲生態的重要舉措，對推進預制菜產業規范化、標準化、透明化發展意義重大。徒法不足以自行，《草案》需要在廣泛征求意見、綜合協調爭議的基礎上盡早頒布，以定分止爭。

（作者單位：西北政法大學經濟法學院）