王廷：概念影響改革——“消防安全”一定程度混淆了法律概念、限縮了職能空間、甚至影響了改革方向

推薦理由：王廷同志是海南消防的思考者之一。他寫的關于“消防”“安全”和“消防安全”的思考，與我起于“火災”研究的“火災二元論”一道，恰好屬于我們近幾年一直呼吁的“底層邏輯”之源。王廷同志說：“和很多人講，他們不以為然，覺得是無稽之談，殊不知概念問題是大問題”。禪哥以為，曲高和寡，責任不在普通人那里，而在思考者身上。“科普比科研更難”，如何讓思考改變世界，這才是思考者最該思考的事情。

淺析消防安全的概念與底層邏輯問題

王廷

（海南省消防救援總隊，海南570000）

摘 要：概念與底層邏輯是任何理論體系的基礎，決定著事業(yè)發(fā)展的格局和高度，消防也不例外。當前從消防行政管理和執(zhí)法視角看，消防領域存在諸如消防與安全、消防與消防安全、防火與消防安全等混同的概念問題，造成一定的邏輯混亂，給立法和執(zhí)法帶來影響。本文嘗試從幾個方面入手進行剖析，嘗試給出解題思路。

關鍵詞：消防；安全；概念；邏輯

消防法規(guī)基礎研究經常遇到一些困惑，比如“消防”和“消防安全”、“防火”和“消防安全”、“消防工作”和“消防安全工作”、“消防管理”和“消防安全管理”等等，兩兩之間有沒有區(qū)別，或者是什么邏輯關系？查閱文獻資料檢索關鍵字發(fā)現幾乎沒有區(qū)別，概念混同較為普遍，關于什么是“消防安全”目前也沒有權威的法律定義，消防法律、法規(guī)、規(guī)章中的表述也是時而“消防”時而“消防安全”，時而“消防工作責任”時而“消防安全責任”。本文通過對幾組概念進行解析，嘗試探究其底層邏輯關系，并為規(guī)范消防法治提供參考。

1 關于安全和消防的基本概念

1.1 關于安全

《安全導論》《安全管理》《安全工程學》等學科類書籍關于“安”字的解釋，是指不受威脅、沒有危險，即所謂無危則安；“全”字是指完滿、完整、齊備或指沒有傷害、無殘缺、無損壞、無損失等，可謂無損則全。“安全”是指免受人員傷害、疾病或者死亡，或避免引起設備、財產破壞或損失的狀態(tài)。

當前對安全問題內涵的理解可以分為兩大類，即絕對的安全觀和相對的安全觀。絕對安全觀認為：安全就是無事故、無危險，指客觀存在的系統無導致人員傷亡、疾病，無造成人類財產、生命及環(huán)境損失的條件。相對安全觀則認為：安全是指客體或系統對人類造成的可能的危害低于人類所能允許的承受限度的存在狀態(tài)。也有學者認為，安全是指在生產、生活過程中能將人員和財產損失（害）控制在可以接受的水平的狀態(tài)。

1.2 關于消防

不加“救援”的消防，單是針對火災而言，本文探討的消防問題均未包括救援。消防包括“消”和“防”，文義解釋為滅火和防火。“消防”一詞最早出現在日本，大約在明治初期，從漢字中引入了“消防”這個詞匯，后來，中國近代從日本引入了“消防”一詞，用來指代與火災預防和撲救相關的工作和活動。近代以前，中國沒有“消防”的固定詞匯，一些古籍中會用“消災滅火”來表達對火災的應對處理，黃帝時期設置“火政”，周朝時改成“司煊”“司耀”，再如唐代設立的“武侯鋪”和宋代“軍巡鋪”已是政府消防工作的專門組織。

對比英美等國家關于“消防”的詞匯，其核心是圍繞“Fire”的，英國1941年成立的國家消防局英文為“National Fire Service”，1947年頒布的“Fire Services Act”中文翻譯為《消防法》，而其中的“Fire Services”直譯應為“火災的公共服務”，1971年版《火災預防法》英文為“Fire Precautions Act”，因而Service代表了英國文字對防火和滅火行動的描述，火災的預防用Precaution。美國聯邦應急管理局下設的“United States Fire Administration”中文翻譯為消防管理局，而直譯為“管火局”或者“火管局”感覺更恰當，1974年美國國會通過的“Federal Fire Protection and Control Act No.93-498”中文官方翻譯為《聯邦消防及控制法》，而筆者認為更貼合的翻譯應當為《聯邦火災防護和控制法》，消防本身就包含防護和控制的含義，“消防及控制”的表述完全是直接把“Fire”譯為“消防”帶來的弊端。此外，從美國國家消防學院“National Academy for Fire Prevention and control”稱謂以及紐約州《消防和建筑統一規(guī)范》“Fire Prevention and Building Code”等法規(guī)也能看出，與英國的Precaution不同，美國的預防用的是Prevention。

最后，英美關于中文“消防安全”的相關表述應為“Fire Safety”，實際上是火災安全。比如英國“Regulatory Reform(Fire Safety) order 2005”譯為《制度改革令》（消防安全2005），馬薩諸塞州消防局（Department of fire service）下設的“division of fire safety”譯為“消防安全處”。

1.3 消防與安全的邏輯關系

通過上述概念闡述嘗試得出一組消防與安全邏輯關系的推論：①火災是由火及災，是影響安全的一種災害；②消防，即滅火和防火，是通過處置和預防火災從而維護安全的一種活動；③消防是一種活動，安全是一種狀態(tài)；④消防是安全的必要非充分條件，但消防和安全不是簡單的包含與被包含關系。

再從另外一個角度分析，我國國家標準《學科分類與代碼》（GB/T 13745—2009）關于安全科學的大類是“安全科學技術”（代碼620），其下有諸如“安全社會學”（代碼6202110）“安全管理學”（代碼6202130）等學科，還有“火災科學與消防工程”（代碼6203010），與前述兩學科是分屬不同中類的。此外還有“公共安全”（代碼62080）中類學科，下設“應急救援”（代碼6208040）及“公共安全其他學科”。筆者認為消防技術層面的學科應歸類為“火災科學與消防工程”，其中火災科學主要研究火災的發(fā)生、蔓延、擴大、影響等學科內容，消防工程主要研究滅火和防火的工程類學科內容，消防社會管理的學科應歸類在“安全社會學”或者“公共安全”之中。因此，國家現有學科分類標準中有“火災科學”“消防工程”，并沒有“消防安全”。

2 “消防安全”的概念和解析

在上文已詳述有關概念的基礎上，探討本文的核心問題，即究竟如何理解“消防安全”。

2.1 “消防安全”的文義解釋

文義解釋是法律解釋的常用方法，也是民眾最易理解的方式。迄今為止，國內消防法規(guī)體系尚無對“消防安全”一詞的正式定義，文義理解應為“消防的安全”，上文已講到消防是滅火和防火的活動，那么更進一步是否可以解釋為“滅火和防火活動的安全”，簡言之就是消防活動本身的安全，即在預防火災和滅火過程中將人員和財產損失（害）控制在可以接受的水平的狀態(tài)，這里的“人員和財產”是指參與消防活動本身的人員和財產，比如參與防火的消防監(jiān)督員、社會單位消防管理人員，參與滅火的消防員、政府專職隊員、志愿消防隊員以及滅火器材裝備，還是指消防活動所保護的目標人員和財產呢？顯然采取文義解釋更傾向于前一種理解，明顯與當前普遍對“消防安全”的理解大相徑庭。實際上，當前消防法規(guī)、規(guī)范性文件以及消防業(yè)內、社會公眾對“消防安全”的理解基本上就是“火災防范”，即“不發(fā)生火災或者發(fā)生火災后能夠控制在可以接受的水平的狀態(tài)”。比如，耳熟能詳的“消防安全意識”，其實質就是“防火意識”或者“消防意識”。

2.2 “消防安全”的歷史沿革

那么“消防安全”是怎么來的？通過研究我國消防法立法進程即可得出一條比較清晰的脈絡：現行《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）中首先出現“消防安全”的表述在第二條，即總則部分“消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針……實行消防安全責任制”，該條內容自2008年消防法全面修訂以來再未修改；而1998年《消防法》第二條表述為：“消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，堅持專門機關與群眾相結合的原則，實行防火安全責任制”，即“消防安全責任制”的前身是“防火安全責任制”；再往前的1984年《中華人民共和國消防條例》，總則部分無責任制有關規(guī)定，第十四條規(guī)定為“機關、企業(yè)事業(yè)單位實行防火責任制度”，亦即“防火安全責任制”的前身是“防火責任制度”；最后，1957年國務院頒布的《消防監(jiān)督條例》，第六條：“在企業(yè)、事業(yè)、合作社實行防火責任制度”。

此外，通過檢索“消防安全”，現行《消防法》出現53次，1998年法出現36次，1984年條例出現4次，1957年監(jiān)督條例出現2次。其中，1998年法除了責任制方面表述與現行法不一致外，其余關于“消防安全布局”“消防安全檢查”“消防安全規(guī)定”“消防安全制度”等內容相同，值得注意的是1998年法第六條中的“提高公民的消防意識”在現行法中改為了“消防安全意識”，而“消防安全宣傳教育”在現行法中又改回了“消防宣傳教育”，減去了“安全”兩字；1984年條例出現4次“消防安全”的表述分別為“影響消防安全”“消防安全管理措施”“消防安全措施”“消防安全的辦法和技術標準”；1957年出現的2次分別為“消防安全檢查”和“單位的消防安全責任”。

2.3 “消防工作”與“消防安全”的對比

雖然“消防安全”在立法中呈現使用頻次走高的趨勢，但《消防法》《消防條例》依然未修改也不可能修改為“消防安全法”或者“消防安全條例”。《消防法》總則部分關于方針、原則、領導體系、職責分工、保障、獎勵等規(guī)定都單一指向“消防工作”，而非“消防安全”。

在責任制的表述上，《消防法》第二條規(guī)定了“實行消防安全責任制”，第十六條、第十八條、第二十條、第三十條分別規(guī)定了機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位及大型群眾性活動舉辦人、農村等主體的“消防安全責任”，而第五十二條又規(guī)定：“地方各級人民政府應當落實消防工作責任制”。2007年國務院辦公廳印發(fā)《消防安全責任制實施辦法》，第六條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應當落實消防工作責任制”，其中第三項又規(guī)定：“督促所屬部門和下級人民政府落實消防安全責任制”。此外，消防安全責任與消防安全職責也存在混同問題。因此，建議立法表述上進行統一，對現有的“消防安全責任”“消防安全職責”等統一規(guī)范為“消防工作責任”。

3 “消防安全”的其他底層邏輯問題

“消防”加上“安全”之后的造成了一定程度的概念混同、邏輯混亂，除此之外還有更深層次的問題不容忽視。

3.1 關乎消防立法體系的嚴謹和穩(wěn)定

消防法律法規(guī)體系的核心關鍵字是“消防”還是“消防安全”？筆者認為這是消防立法的底層邏輯，處理不好會影響整個消防法規(guī)體系。

首先，上文已對現行法律及責任制規(guī)定的規(guī)范性文件內容等進行了分析，再通過對其他位階的地方性消防法規(guī)、省級以下人民政府出臺的規(guī)章、規(guī)范性文件等進行研究，雖然其數量龐大難以全口徑統計，但概念和邏輯問題同樣普遍存在，除上述已經分析的問題之外，還有大量諸如“防火檢查”與“消防安全檢查”、“消防監(jiān)督工作”與“消防安全監(jiān)督”、“防火宣傳”與“消防安全宣傳”、“消防技術標準”與“消防安全標準”等的概念混同問題，嚴重影響立法的嚴謹性。對任何法律用語、術語、詞匯或者單個字在特定的法律表述中需要明確定義或者解釋，這是立法技術的最基本要求，行政法的運行包括立法、執(zhí)法、守法，對應主體為立法者、執(zhí)法者和執(zhí)法對象（公民、法人或者其他組織），立法層面差之毫厘，則執(zhí)法層面謬以千里，特別對于一些基礎性概念問題，一定要在立法環(huán)節(jié)予以厘清，否則影響法的整體穩(wěn)定性。

“消防”一詞基于被人們的廣泛認可、熟知或者融入生活常識而無需解釋，易于被大眾所接受，而“消防安全”既無法定權威解釋，又存在諸如上文所述的條文模糊、歧義甚至前后矛盾問題。建議啟動法律解釋，統一“消防安全”在法規(guī)體系中的適用情形，或者予以廢止，用回“防火”“滅火”等簡明的術語。

3.2 影響消防工作和隊伍改革方向

消防，因火而生，火是消防工作的本質和主要矛盾，拋開火而講安全等于買櫝還珠；消防，本身就是安全的支系，刻意在消防之后加上安全，反而限制了格局并成為畫蛇添足。有觀點認為，講“火”或者“防火”會顯得消防工作面窄，只有加上“安全”才顯得融入大安全體系，“防火”是行內俗語，“消防安全”相對正式。筆者認為，本質都是樸素的，并且“火”也絕非俗物，人們在上古時期對世界認識處于初始階段時，就已將火置于了五行之中，當前的政府職能設置已然有礦業(yè)（金）、林業(yè)（木）、水務（水）、國土（土）等部門，而唯獨“火”尋尋覓覓、忽明忽暗。消防工作應該一以貫之的研究火，學會從更大維度、更多角度去控制良火、消滅惡火，不斷精進、造福人類，回避火而講安全無疑是無源之水。

此外，如果仍要堅持用“消防安全”，應該置于哪個“安全”之下？消防體制改革前，消防置于“公共安全”之下，雖然國家未明確“公安”與“公共安全”的關系，但從公安部門的職能定位看，正是維護公共安全的政府組成部門。《消防法》第一條也開宗明義：“為了預防火災和減少火災危害……維護公共安全，制定本法”。改革后，消防救援隊伍劃歸應急管理部，法律也明確應急管理部門對消防工作實施監(jiān)督管理，因此消防安全歸口安全生產正在成為社會普遍共識，雖然消防與安全生產有重疊但絕不被包括于安全生產，雖然也有不少消防業(yè)內人士發(fā)表不同意見，但顯然難以扭轉大局，比如，《安全生產治本攻堅三年行動方案》31個行業(yè)領域子方案，消防位列其中。

因此筆者認為，從“消防”到“消防安全”的轉變或者“消防安全”的廣泛運用，一定程度影響了消防體制改革的方向。消防之于安全的范圍本來要比生產安全更寬泛，包括了非生產領域的火災問題，而一旦稱之為“消防安全”，則勢必容易與交通安全、食品安全、衛(wèi)生安全、礦山安全、危化品安全等行業(yè)聯系起來，從而把消防定性為一個行業(yè)，并順理成章地囊括于安全生產之中。參看安監(jiān)部門，從勞動部門下設的機構一路發(fā)展壯大，最終成為應急管理部門的重要力量，其對于“生產安全”和“安全生產”的研究是何等審慎且精深，調整了順序便扭轉了格局。而消防，增加了“安全”卻限縮了空間，值得思考。

4結語

消防，是個簡美的詞匯，對于社會防火滅火工作來說，已能夠完滿詮釋其任務和本質，而“消防安全”卻一定程度混淆了法律概念，限縮了職能空間，甚至影響了改革方向。建議下一步消防的立法和改革做出取舍，要么統一規(guī)范用語，要么進行權威法律解釋，并重構底層邏輯。

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思考者的呈現：