《紐約時(shí)報(bào)》觀點(diǎn)｜腐朽遠(yuǎn)不止于移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）

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重新呼吁廢除美國移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE），是對一種難以容忍現(xiàn)實(shí)作出的可以理解的反應(yīng)。在特朗普第二屆政府治下，ICE按其制度設(shè)計(jì)就被塑造成危險(xiǎn)、既不受約束也缺乏問責(zé)的機(jī)構(gòu)：它設(shè)定驅(qū)逐配額，用去人化的方式貶抑移民，并在司法程序之外宣示探員享有“絕對豁免權(quán)”。對明尼阿波利斯的突襲行動已經(jīng)表明，當(dāng)這套有毒的激勵機(jī)制被放任在一個(gè)社區(qū)里釋放時(shí)，會發(fā)生什么。ICE的運(yùn)作更像一支入侵軍隊(duì)，而不是一支維護(hù)公共安全的力量。

但更深層的腐朽在美國國土安全部（DHS）內(nèi)部。這個(gè)龐然大物統(tǒng)轄著ICE、美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）以及林林總總的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，從聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）到特勤局。自2002年設(shè)立以來，組織結(jié)構(gòu)缺陷與職能蔓延相互疊加，使DHS逐步演變成我們今天看到的這套失控的國內(nèi)安全機(jī)器，它把自己本應(yīng)保護(hù)的人視為威脅，而不是有血有肉的人。

我們上一次真正就“美國政府應(yīng)當(dāng)如何組織，既保護(hù)美國人，也保護(hù)‘何為美國人’這一意義本身”展開過嚴(yán)肅辯論，差不多已經(jīng)是二十五年前了。2001年9月11日襲擊之后，政客們圍繞如何在安全與自由之間求取平衡唇槍舌劍，仿佛兩者分坐天平兩端。可我們對安全的癡迷，在那些決意不讓自己顯得“軟弱”的政客，以及一系列強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)力的最高法院判決助推之下，已經(jīng)把這種平衡徹底抹去。正如在其他國家發(fā)生過的那樣，對安全的追逐為權(quán)力的整合與集中鋪平了道路。如今，明尼蘇達(dá)州既沒有安全，也沒有自由。

要把這套結(jié)構(gòu)拆解并撥回原位，需要時(shí)間，而且在特朗普政府任內(nèi)大概率難以實(shí)現(xiàn)。但開始這場辯論的時(shí)機(jī)就在現(xiàn)在。只要回望不算遙遠(yuǎn)的過去，就能找到一個(gè)可行答案：終止在國土安全部（ DHS）體系內(nèi)實(shí)施移民執(zhí)法，把相關(guān)職能交還司法部，使其重新嵌入法治的軌道。這不僅僅是廢除當(dāng)前形態(tài)的ICE。若要在這個(gè)國家實(shí)現(xiàn)公正而持久的和平，我們必須從根本上改造DHS，并停止把美國的公共生活不斷上升為安全問題來治理的做法。

2001年2月，國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）在一份備忘錄里打趣說：“‘homeland’這個(gè)詞很怪。‘homeland defense’聽起來更像德國式的說法，而不像美國式的說法。”緊接著，9·11發(fā)生了。事發(fā)后的第一時(shí)間，陰謀的每個(gè)環(huán)節(jié)都被逐一細(xì)查：為什么關(guān)于基地組織威脅的情報(bào)沒能在各情報(bào)機(jī)構(gòu)之間共享？恐怖分子是怎樣拿到簽證的？他們又如何帶著刀具和美工刀登機(jī)？

華盛頓壓倒性的本能反應(yīng)，是必須做點(diǎn)什么，以免我們再次在毫無準(zhǔn)備時(shí)被打個(gè)措手不及。僅僅一年出頭，國會就以立法形式確立了自二戰(zhàn)后國家安全體制成形以來規(guī)模最大的一次聯(lián)邦政府重組。對防范襲擊負(fù)有最大責(zé)任的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦調(diào)查局與中央情報(bào)局，勢力強(qiáng)到足以躲過這場改革。相反，立法者把一堆機(jī)構(gòu)以縮寫拼裝成一鍋“字母湯”，這套拼裝體后來被命名為國土安全部。他們把移民歸化局與邊境巡邏隊(duì)從司法部劃走，納入新設(shè)國土安全部的統(tǒng)轄之下。

喬治·W·布什（George W. Bush）總統(tǒng)簽署該法案時(shí)，把國土安全部描繪成反恐事業(yè)的一部分。他說，有了這個(gè)新的內(nèi)閣部門，美國將更有能力應(yīng)對未來的任何襲擊，降低我們遭受攻擊的脆弱性，并且最重要的是，防止恐怖分子奪走無辜美國人的生命。他對移民執(zhí)法只字未提。

從一開始，這就是一樁別扭的聯(lián)姻。國土安全部（DHS）旗下各個(gè)組成部分之間唯一的共同紐帶，是它們在理論上都可能在預(yù)防或應(yīng)對恐怖主義上派上用場：移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）的官員可以驅(qū)逐一名潛在恐怖分子；聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的人員可以處理襲擊后的應(yīng)急處置；特勤局則可以把總統(tǒng)迅速護(hù)送到安全地點(diǎn)。

到2005年卡特里娜颶風(fēng)襲擊新奧爾良時(shí)，人們已經(jīng)看得很清楚，這個(gè)被打造為“巨型反恐臂膀”的政府部門，終究會被別的議題所塑形。此后，國土安全部一直在為自己的存在尋找理由，并隨著每一任總統(tǒng)的偏好和當(dāng)下最突出的政治挑戰(zhàn)而不斷遷移重心：從反恐到颶風(fēng)救災(zāi)，從網(wǎng)絡(luò)安全到禁毒，再到邊境安全與移民執(zhí)法。

這個(gè)部門唯一不變的，是它從反恐戰(zhàn)爭繼承下來的制度基因。任何在登機(jī)前被要求脫鞋的美國人，都能本能地理解這一點(diǎn)，即便他們并不知道，機(jī)場安檢曾一度歸交通部（DOT）體系管轄。 這些不便的源頭，竟是2001年一名男子試圖在飛機(jī)上點(diǎn)燃鞋中炸彈卻未得逞的行動。 然而，建立國土安全部意味著，我們選擇把所有人員與貨物流動都先當(dāng)作潛在威脅來審視。又因?yàn)榘讶绱硕嗾毮芗{入其統(tǒng)轄之下，我們等于按制度設(shè)計(jì)把這些職能編入一場戰(zhàn)爭的邏輯之中。

起初，這場戰(zhàn)爭最醒目、也最迫切的部分發(fā)生在海外，例如阿富汗和伊拉克。這些行動很快就變形為曠日持久的反叛亂行動，其中包括大規(guī)模監(jiān)控、情報(bào)融合中心、軍事巡邏，以及針對威脅展開的定點(diǎn)行動，不論那些威脅是真實(shí)存在，還是僅僅被認(rèn)定為存在。

這種心態(tài)也在國內(nèi)扎下根。國土安全部（DHS）幫助鋪設(shè)國內(nèi)安全國家的底層管線，建立起自己的融合中心體系，并不斷擴(kuò)張任務(wù)邊界。2012年一份參議院調(diào)查報(bào)告指出，這些中心幾乎拿不出多少對聯(lián)邦反恐真正有用的情報(bào)產(chǎn)出，卻在過程中增加了對公民自由等方面的風(fēng)險(xiǎn)。 與五角大樓一道，國土安全部也推動把反恐戰(zhàn)爭所積累的大量軍用裝備余量下沉到地方警務(wù)系統(tǒng)與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，包括裝甲車輛、無人機(jī)、防彈裝備，以及曾在海外反叛亂行動中使用的突擊性武器。

移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）成了這種職能蔓延最醒目的標(biāo)本。它從司法部被剝離之后，便與移民歸化局中負(fù)責(zé)裁決與入籍的職能脫鉤。結(jié)果是一支安全力量失去了檢察規(guī)范、司法監(jiān)督與權(quán)利保障文化的牽引。國會未能通過移民改革之后，反而把資源一股腦地砸向執(zhí)法。在奧巴馬時(shí)期，我們曾把這理解為一筆預(yù)付款，仿佛它終將換來一部立法，為無證移民鋪出通往公民身份的路徑。我們錯(cuò)了。

隨著國土安全部擴(kuò)建情報(bào)與監(jiān)控能力，ICE也越來越依賴更精密、更復(fù)雜的數(shù)據(jù)，以支撐更高頻的行動節(jié)奏。在這些行動中，它動用了不斷膨脹的軍用硬件庫存。隨著探員招募激增，ICE幾乎必然地轉(zhuǎn)向后9·11戰(zhàn)爭的退伍軍人，從中補(bǔ)齊并擴(kuò)充其隊(duì)伍。

明尼阿波利斯之所以更像一場反叛亂戰(zhàn)役，而不像一次常規(guī)執(zhí)法行動，是因?yàn)樗緛砭褪沁@種東西：從戰(zhàn)術(shù)到裝備，再到所依憑的法律授權(quán)，都是從“反恐戰(zhàn)爭”那套體系里延伸出來的。下令發(fā)動我們?nèi)缃袼娺@場鎮(zhèn)壓的人或許是特朗普，但它之所以能夠發(fā)生，是因?yàn)閲涟踩磕翘住皣练烙钡闹贫燃軜?gòu)早已搭好，而這套架構(gòu)如今正以拉姆斯菲爾德當(dāng)年所擔(dān)憂的方式，讓人越來越覺得它更像“德國式”的國家機(jī)器。

民主黨人已經(jīng)提出了一批關(guān)于ICE應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)作的可行改革：不得蒙面；不得在學(xué)校、教堂與醫(yī)院開展行動；加強(qiáng)對招募人員的背景審查，并進(jìn)行“降級處置”訓(xùn)練，也就是在沖突升級前把局勢壓下來；把重點(diǎn)放在已被定罪者身上，正如特朗普曾經(jīng)承諾的那樣；禁止在沒有司法令狀的情況下實(shí)施逮捕，這不過是把ICE本就應(yīng)當(dāng)遵守的法律再強(qiáng)調(diào)一遍。

但這些改革之所以顯得必要，本身就說明問題不止在操作層面，而在結(jié)構(gòu)更深處。把ICE與公民及移民服務(wù)局的相關(guān)職能交還司法部，我們才能把移民執(zhí)法與歸化程序重新嵌回一個(gè)既負(fù)責(zé)執(zhí)法、也必須守法的政府部門之中。這樣做會終結(jié)“現(xiàn)在這個(gè)樣子”的ICE，但并不等于否認(rèn)移民執(zhí)法本身的必要性。

當(dāng)然，在特朗普政府任內(nèi)，這樣的變化幾乎難以想象。更麻煩的是，眼下這個(gè)版本的司法部也未必適合承擔(dān)這一任務(wù)。在特朗普治下，司法部更像總統(tǒng)特權(quán)的延伸，既服務(wù)政策意志，也服務(wù)個(gè)人意志。 但美國人正在尋找替代方案，而當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)并不必然要變成永久狀態(tài)。把改革方案擺到臺面上，就是拒絕強(qiáng)人政治刻意制造的那種“只能如此、別無選擇”的宿命感，同時(shí)也為民主黨提供可操作的重建藍(lán)圖，以便一旦窗口出現(xiàn)，就能據(jù)此動手修復(fù)制度。

把移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）以及公民及移民服務(wù)局（USCIS）的相關(guān)職能劃回司法部（DOJ），并不算激進(jìn)；這只是把我們的移民體系拉回長期以來更符合憲制的治理方式。移民法將在一種更習(xí)慣于司法監(jiān)督、檢察規(guī)范以及公民與人權(quán)保障的制度文化中得到執(zhí)行。與此同時(shí)，這也會把這些職能安置到那個(gè)本就負(fù)責(zé)移民法庭體系的部門之中，由那套體系中的移民法官決定某位移民是否應(yīng)當(dāng)被移出美國。是的，司法部同樣可能被政治化，但它至少內(nèi)置了通向透明與問責(zé)的制度通道，而國土安全部（DHS）顯然缺少這些機(jī)制。

海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）可以留在一個(gè)規(guī)模更小的國土安全部之內(nèi)，但它應(yīng)當(dāng)聚焦于邊境本身的安全，而不是把觸角伸到邊境線以內(nèi)，去做那種面向社區(qū)的執(zhí)法行動。國土安全部不應(yīng)承擔(dān)國內(nèi)治安執(zhí)法、強(qiáng)制執(zhí)行、拘押或情報(bào)搜集等職能。讓司法部來做這些事。

這一切都不是在淡化真實(shí)威脅：從恐怖主義到黑客攻擊，從芬太尼到大流行病。但從包括9·11在內(nèi)的一次次失敗中得到的教訓(xùn)，本應(yīng)是政府需要更有效的協(xié)同。相反，我們經(jīng)歷的卻是政府內(nèi)部權(quán)力的層層集中。國土安全部應(yīng)當(dāng)把重心放在與其他部門協(xié)作，守住邊境、網(wǎng)絡(luò)空間、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與交通運(yùn)輸，而不是把自己當(dāng)作一場戰(zhàn)爭的一部分，更不該像ICE那樣在體制內(nèi)部筑起一塊塊封地。

走到第二十五個(gè)年頭，“反恐戰(zhàn)爭”已經(jīng)變成了一場針對我們自身的戰(zhàn)爭。這場無盡之戰(zhàn)必須結(jié)束。軍用裝備這套邏輯，夠了。大規(guī)模監(jiān)控，夠了。用對一個(gè)不斷變換的“他者”的持續(xù)恐懼來支配公共生活，也夠了。

民主黨人不該害怕為這種結(jié)構(gòu)性調(diào)整辯護(hù)，也不該害怕為國土安全部以及那套迫切需要全面改革的移民體系提出更多重構(gòu)方案。是的，美國人希望邊境安全。但我們大多數(shù)人同樣厭倦戰(zhàn)爭，警惕一個(gè)侵入性強(qiáng)、日益軍事化的政府，也愿意歡迎移民，并守住我們最核心的自由。特朗普政府理應(yīng)成為那個(gè)為9·11后時(shí)代畫上句號的階段。

本·羅茲（Ben Rhodes，Benjamin J. Rhodes）是美國外交與國家安全評論作者，曾在奧巴馬政府擔(dān)任總統(tǒng)助理、白宮副國家安全顧問（負(fù)責(zé)戰(zhàn)略溝通與撰稿），統(tǒng)籌國家安全傳播、總統(tǒng)演講與公共外交（2009至2017）。入白宮前，他在伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心（Wilson Center）為李·漢密爾頓（Lee Hamilton）任特別助理，參與撰寫《伊拉克研究小組報(bào)告》與“9·11”委員會建議，并合著《Without Precedent》。任內(nèi)他主導(dǎo)美古秘密談判促成復(fù)交，并推動爭取伊朗核協(xié)議支持。離任后著有《The World as It Is》《After the Fall》，與杰克·沙利文（Jake Sullivan）共同創(chuàng)辦并領(lǐng)導(dǎo)“國家安全行動”（National Security Action），并獲任命進(jìn)入美國大屠殺紀(jì)念館理事會。