建立健全覆蓋全人群全生命周期的人口服務體系｜政策與監管

文/中國人口與發展研究中心主任賀丹

黨的二十大以來，習近平總書記從中華民族偉大復興的戰略高度出發，就人口高質量發展作出一系列重要論述，從歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯三個層面創造性提出了一系列新概念、新思想、新要求，使我們黨在新的人口環境和條件下對人口發展規律的認識達到了新高度。物質資料再生產和人口再生產是保障人類社會可持續發展的必要條件，加大投資于人的力度，是促進人的全面發展、人口高質量發展的關鍵，更是推動經濟社會高質量發展的基礎保障。

習近平總書記指出，“要順應人民群眾對美好生活的期待，堅持人民主體地位，把人口高質量發展同人民高品質生活緊密結合起來，把‘投資于物’同‘投資于人’緊密結合起來，盡力而為、量力而行，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系”。建立與人口高質量發展戰略目標相適應的人口發展支持體系，健全適應人民高品質生活需求的人口服務體系，是“十五五”時期需要加快推動的重要任務。

推進中國式現代化面臨新的人口環境和條件，人口發展支持體系的目標需要從均衡發展向高質量發展邁進

習近平總書記指出，“當前，我們邁上全面建設社會主義現代化國家新征程，我國人口發展也進入了一個新的時期。綜合研判，隨著經濟社會發展和人口年齡結構變化，我國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”，新的人口環境和條件對健全人口發展支持體系提出了更高要求。

低生育水平呈現長期化、普遍化趨勢，應對少子化需要綜合施策。我國自1992年總和生育率開始低于2.1的更替水平，2020年下降到1.3，現已經進入超低生育水平階段。少子化正在從供給和需求兩側改變我國經濟社會發展的基礎條件。一方面，人口負增長的影響具有全局性，政府難以通過傳統政策工具解決市場規模縮小的問題。另一方面，少子化將加速科學技術變革和公共服務體系調整。勞動年齡人口達峰會加快人工智能在勞動密集型行業中的替代速度，出生人口下降也會加快衛生、健康、教育、就業等公共服務資源的結構性調整。從長期看，生育水平下降的影響因素復雜、區域差異大，就業、收入、住房、教育等影響婚育的結構性壓力仍然有待改善，結婚人數下降、婚育年齡推遲、生育意愿減弱、生育能力下降、育齡婦女規模縮減等趨勢性因素持續疊加，單一政策難以有效遏制少子化態勢，迫切需要提升人口發展支持政策的綜合性和協調性。

人口老齡化規模大、速度快，持續加重醫療、社保和家庭負擔，健康老齡化需要系統應對。自1999年我國進入老齡化社會以來，我國老齡人口規模持續擴大、速度持續提升、高齡老人和失能老人比例持續增加，提高了推進中國式現代化的艱巨性和復雜性。2022年至2035年期間，1962年至1975年第二次嬰兒潮出生的人口開始進入老年期，與1950年至1958年第一次嬰兒潮產生疊加影響，我國正在全面進入新的老齡化加速期，同時面臨活力老人、高齡老人、失能老人、失智老人快速增加的多重挑戰。2025年，我國60歲及以上老年人口已超過3.2億，2035年將超過4億，快速增加的養老照護、醫療護理、精神健康、社會服務需求，對公共服務體系提出更高要求。盡管我國老年人口相關的政策儲備探索早、投入大、周期長，并且現已上升為國家戰略，但由于政策牽涉面廣、利益關系復雜，老齡工作制度不完善、養老服務體系不健全、養老事業產業協同發展能力不足等問題仍然突出，應對人口老齡化的政策制度和服務體系需要進一步完善。

從人口規律看，少子化、老齡化是社會生產力發展到一定水平的普遍現象。習近平總書記指出：“我國用幾十年時間走完發達國家上百年工業化道路，人口轉變速度快，人口減少來得早，但總體上是符合世界現代化發展一般規律的。”人口形態從高出生、高死亡、高增長發展到低出生、低死亡、低增長及至負增長后，人口發展支持的目標導向也需要完成從長期均衡發展到高質量發展的轉變。從經濟規律看，經濟發展達到一定階段后，資本、勞動力數量等要素對經濟增長的動能減弱，人口質量對經濟持續增長的貢獻提高。在人口由增量發展轉變為減量發展的形勢下，投資人口就是投資經濟，人口高質量發展是新歷史條件下經濟高質量發展的重要動力。作為推動人口高質量發展的保障條件，人口發展支持體系的核心目標是“投資于人”，保障人口再生產的可持續性，增強人口與經濟、社會、資源、環境的協調性，實現物質資料再生產和人口再生產的平衡。

“一老一小”服務需求日益突出，高品質的人口服務體系需要向覆蓋全人群、全過程、全生命周期邁進

在傳統社會中，家庭是人口再生產的主體，承擔生育、養育、教育、養老等多重責任，也是物質資料再生產的基本單元，兼具生產、交換、分配、消費的多重功能。在現代化進程中，我國經濟社會發展水平、居民人均可支配收入和公共服務能力持續提高，家庭部分功能轉由社會承擔，以幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶為重點，覆蓋9個服務領域、22類服務事項、81個服務項目的基本公共服務體系已經初步建成，人民群眾對公共服務需求的層次不斷提高、類型更加豐富。但是，伴隨家庭結構日益小型化、核心化，傳統家庭養老撫幼功能弱化，養老、托育、生育、養育等問題成為人民群眾急難愁盼問題，對構建以“一老一小”為重點的人口服務體系建設提出了新的要求。

堅持系統觀念，一體考慮經濟社會效益評價和財政轉移支付調節機制，加快健全覆蓋全人群的人口服務體系。習近平總書記強調：“堅持系統觀念，要統籌兼顧、辯證施策，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系，增強改革系統性、整體性、協同性。”以人口高質量發展支撐中國式現代化的決策部署意義重大，盡管不同地區均不同程度地面臨少子化、老齡化、區域人口增減分化挑戰，但城鄉、區域之間階段性特征較大，人口高質量發展的主要風險與矛盾也存在差異，部分地區對做好人口工作的緊迫性理解不全面，對建立人口服務體系的重要性認識不深入，對人口服務的基本內涵、職責分工、服務對象、內容標準、支出責任等界定不清晰，對如何統籌人口變化與經濟發展、資源環境、社會治理、民生改善的關系存在不同理解，對如何建立人口服務體系、支持人口和勞動力有序流動、促進人口高質量發展的目標定位的認識也略有不同。習近平總書記指出，“將婚嫁、生育、養育、教育、就業、就醫、住房、養老等一體考慮”，既要綜合評價人口服務的經濟社會效益，也要均衡分擔人口服務的財政成本。我國基本公共服務的財權事權劃分較為清晰，但人口服務體系責任分擔機制尚不健全，財政轉移支付等與人口結構增減變化的掛鉤機制尚未建立，欠缺對人口少子老齡化、經濟發展水平等因素的綜合考量，導致各級財政投入水平和比例不明確，個人、政府、市場各主體的責任分擔邊界不明確，不同地區人口服務財政投入存在較大差距。

堅持改革創新，打破體制機制障礙、全面深化改革、強化部門政策協同，加快健全覆蓋全生命周期的人口服務體系。當前，我國人口服務供給與人民群眾日益增長的對高品質服務的需求還有較大差距，“一老一小”是最大短板。習近平總書記強調，“促進養老托育服務健康發展，解決好‘一老一小’問題，對保障和改善民生、促進人口長期均衡發展具有重要意義”，“抓住‘一老一小’這個重點，更加精準有效地為群眾排憂解難”。現有的人口服務體系建設標準較為分散、不系統，與全生命周期的服務需求和人口高質量發展的戰略要求相比還有一定差距。多數地區還沒有將現有的各類人口服務資源進行整合，難以形成全覆蓋、無縫銜接的服務體系。生育、養育等“一小”相關服務，生活照料、醫療護理、安寧療護等“一老”相關服務，是人民群眾感受負擔較重、反映較為強烈的問題，但也是保障制度相對薄弱的領域，雖“有服務”但“難負擔”的問題亟須重視。同時，人口服務體系的工作組織領導機制還不健全。建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，需要加強教育、衛生、就業、社會保障等多個部門的協同，需要協調解決好政府、社會、家庭和個體等多個利益相關者之間存在的復雜關系，需要強有力的領導協調機制高位推動、統籌推進。雖然政府各部門從不同角度出臺了一些支持人口發展和流動的托育、就業、養老服務支持措施，但多數地區尚未針對人口服務體系建立相應的領導機制，跨部門協作聯動不夠，全鏈條的人口服務政策合力不強。

堅持人民主體地位，順應人民群眾對美好生活的期待，優化服務流程體驗，加快健全覆蓋全過程的人口服務體系。習近平總書記指出：“把經濟政策和非經濟性政策統一納入宏觀政策取向一致性評估，統籌政策制定和執行全過程，提高政策整體效能。”當前，我國人口服務的覆蓋范圍逐步擴大，但過程質量仍然有待提升。一是服務可及性不強。部分地區養老、托育機構實際利用率較低，服務供給的普惠性、便利性以及群眾對機構安全性的信心還有待提升。二是服務系統性不強。雖然省、市、縣三級已持續出臺政策措施，但人口服務內容、服務方式、服務標準較為分散，人口服務體系的整體性、系統性、協同性還需加強，在降低群眾生育、養育、教育成本方面，仍缺硬舉措、實辦法。三是服務公平性不足。全國統一的人口管理制度尚未形成，區域之間、城鄉之間的人口服務體系建設還不平衡。現有的人口服務體系建設標準較為分散、不系統，各種項目的保障水平存在明顯的城鄉、區域差異。四是服務專業性不足。契合人口高質量發展目標的服務人才供給不足，無論是養老服務還是托育服務，多數投入主要側重于機構、床位、托位等“補磚頭”的硬件建設，但運營管理、人才培養、薪酬待遇、職稱評定、信息支撐等“補人頭”的軟件保障難以及時跟進，導致養老托育領域同時出現專業人員短缺、人員流動性大、從業積極性不高等問題。

堅持數據驅動，促進人口服務管理與信息采集、動態監測深度融合，強化人口服務體系建設的數據驅動力。習近平總書記指出，“把握人口變化趨勢性特征，為完善人口發展戰略和政策體系、制定經濟社會發展規劃、推動經濟高質量發展提供準確統計信息支持”。人口監測是人口服務體系的組成部分，也是科學評價人口政策效果的重要依據。當前，我國尚未建立完善的人口家庭統計制度和動態監測體系，現有的統計監測對常住、戶籍、就業等各領域人口變動情況、變化特點與趨勢影響的監測還不全面，動態更新稍顯滯后，難以為人口服務體系的系統化、精細化管理提供基礎；尚未建立國家層面的人口信息共享比對機制，人口信息資源共享平臺和規范化建設有待推進，社保、戶籍、民政等相關數據資源對接共享、政策互聯互通等方面還存在不少難題；尚未建立人口數據監測預警機制，迫切需要提升人口家庭統計分析、預測預警和風險評估能力，科學監測和評估人口變動情況及趨勢影響，科學預測和分析人口因素對重大決策、重大改革和重大工程建設的影響。

以體制機制改革為主線，加大投資于人的力度，促進物質資料再生產與人口再生產良性互動

習近平總書記指出：“社會是不斷發展的，調節社會關系和社會活動的體制機制隨之不斷完善，才能不斷適應解放和發展社會生產力的要求。”中國式現代化是實現人的全面發展的現代化，人口發展支持和服務體系涉及全人群、覆蓋全生命周期，關系到婚嫁、生育、養育、教育、就業、就醫、住房、養老等一系列影響廣大人民群眾的重要問題，體制機制改革更加迫在眉睫。健全人口服務體系建設，亟須以“一老一小”為重點，打破理念認知、體制機制、服務銜接、經費統籌、人才支撐和信息互通障礙，堅持投資于物和投資于人緊密結合，構建綜合、系統、協調的服務框架，既滿足少兒人口、勞動年齡人口、老年人口等各年齡段人口的服務需求，又覆蓋流動人口、新就業形態人員、殘疾人等各類群體的服務需求，涵蓋事前、事中、事后等所有過程環節的服務需求。

深化人口服務體制機制改革。加強黨對人口服務體系建設的統一領導，統一各級黨委、政府對人口工作的思想認識。健全完善人口工作綜合協調、督促指導、工作推進、任務督辦和監測評估機制，將核心指標納入地方綜合考核，引導全社會共同認識投資于人的緊迫性。將積極應對少子化、老齡化共同上升為國家戰略。對照強國建設、民族復興的戰略目標，明確人口服務體系在人口發展戰略中的功能地位，編制人口服務體系中長期發展規劃，強化與社會保障、衛生健康、教育、養老等專項規劃的銜接，統籌全生命周期的公共服務資源配置。確立家庭支持政策導向，通過人口服務支撐鞏固家庭養老育幼功能。借鑒歐洲家庭政策審查制度，建立人口服務政策前置審查制度，對各類公共服務體系制定前和實施過程中的政策合規性、宏觀一致性和服務可及性進行審查，確保各類政策發揮支持家庭發展的協同作用。

完善人口服務投入保障機制。優化財政投入結構，重視人員經費保障、運行機制建設的支撐作用。保障育兒補貼制度可持續性，將托育、學前教育、安寧療護等納入基本公共服務。建立輔助生殖支持專項基金，將輔助生殖檢查、治療和手術費用全面納入醫保。加快急需緊缺職業人才培養，編制人口服務職業需求目錄。完善效果評價機制，以考核評估引導人口服務體系有序發展。在政策效果評估中不能僅僅著眼于提振生育水平或改善生育意愿，應當著眼于人口素質的全面提升，更加注重滿足穩定女性職業發展預期、減輕家庭生育養育負擔、提高人口整體素質等方面的現實要求。

優化人口服務體系建設路徑。編制“一件事”基本服務清單。探索啟動“生育一件事”行動，做好青少年生殖健康教育、人工流產、流產后關愛、生育力評價、婚檢、孕檢、產檢、出生缺陷防治、輔助生殖等服務的銜接。全面推廣“出生一件事”服務清單，整合孕產婦建檔、出生醫學證明、兒童保健、戶口登記、社保辦理等服務事項聯辦。探索設計“養老一件事”場景，細化基本養老服務清單，整合各部門為老服務政策。逐步建立“服務一件事”標準，統一以常住人口為服務對象，取消戶籍、城鄉、區域和孩次差異，加強對留守兒童、流動兒童、隨遷老人等重點人群的服務保障。

來源 | 《學習時報》2026年2月11日第1版

編輯 | 楊曦

審核丨秦婷

責編 | 蘭銀帆

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