筑牢制度型開放的法治根基

　　堅(jiān)持和不斷擴(kuò)大對(duì)外開放是當(dāng)代中國(guó)的基本國(guó)策，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必經(jīng)道路。當(dāng)前，全球化發(fā)生嚴(yán)重停滯甚至倒退，美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)中國(guó)謀求“脫鉤”和“去風(fēng)險(xiǎn)”，更凸顯了中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開放的必要性和時(shí)代價(jià)值。2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“制度型開放”的任務(wù)和要求。黨的十九屆四中全會(huì)、二十大、二十屆三中全會(huì)以及第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)《2025年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》均強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放”。制度型開放已經(jīng)成為中國(guó)新時(shí)期更高水平對(duì)外開放的目標(biāo)指向。

　　什么是制度型開放

　　制度型開放是與商品和要素流動(dòng)型開放相對(duì)應(yīng)的開放模式。過(guò)去30多年中國(guó)對(duì)外開放的實(shí)踐，主要側(cè)重于通過(guò)降低邊境管制、優(yōu)化國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境來(lái)促進(jìn)商品、資本、人員等流動(dòng)，形成了商品和要素自由流動(dòng)的良好格局，但這種要素流動(dòng)型開放的進(jìn)一步拓展空間已經(jīng)有限。當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的重點(diǎn)也逐漸轉(zhuǎn)向邊境后措施的改進(jìn)，而邊境后措施主要依靠國(guó)內(nèi)規(guī)章制度來(lái)實(shí)施。因此，要素流動(dòng)型開放勢(shì)必轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以規(guī)則、制度為基礎(chǔ)和推動(dòng)力的制度型開放，即規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度性轉(zhuǎn)變。

　　制度型開放也是和政策型開放相對(duì)應(yīng)的開放模式。政策型開放主要通過(guò)特殊政策和優(yōu)惠措施來(lái)推進(jìn)開放，我國(guó)存在各種類型的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其開放一般基于特定授權(quán)和試點(diǎn)試驗(yàn)，體現(xiàn)了明顯的政策驅(qū)動(dòng)色彩。這種開放模式具有較強(qiáng)的靈活性和試驗(yàn)性，但其穩(wěn)定性和普遍意義可能存疑。政策型開放往往是短期性質(zhì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言仍需要轉(zhuǎn)向制度型開放。制度型開放側(cè)重通過(guò)法律規(guī)則建立起開放格局，形成一套穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度，有利于從整體上提高對(duì)外開放的水平和效果。

　　制度型開放最核心的特征是通過(guò)規(guī)則特別是法律規(guī)則的制定和實(shí)施來(lái)保障開放，其本質(zhì)是將對(duì)外開放置于法治的軌道上運(yùn)行，是法治型開放模式。在此模式下，我國(guó)通過(guò)參加雙多邊條約和機(jī)制安排、借鑒域外行之有效的開放治理方式、引入成熟的行業(yè)和領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)由國(guó)內(nèi)立法、司法、執(zhí)法、法律服務(wù)等環(huán)節(jié)，形成有利于高水平開放的總體制度環(huán)境。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議講話中指出，在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。制度型開放是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是國(guó)內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)的主要領(lǐng)域。

　　法治對(duì)于開放的作用

　　首先，法治保障對(duì)外開放規(guī)范化。習(xí)近平總書記指出：“法治同開放相伴而行，對(duì)外開放向前推進(jìn)一步，涉外法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步。”在對(duì)外開放的過(guò)程中，中國(guó)的立法、司法和執(zhí)法等法治的各環(huán)節(jié)日益規(guī)范化、體系化。例如，我國(guó)入世后制定、修改了3000 多部法律、法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府清理了19萬(wàn)件地方性法規(guī)和政策措施，從而建立起一個(gè)符合WTO 原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總體要求的規(guī)范化的經(jīng)濟(jì)法律體系，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和與世界的聯(lián)通融通。

　　其次，法治進(jìn)一步推進(jìn)高水平對(duì)外開放。高水平對(duì)外開放不僅要求市場(chǎng)對(duì)外開放，更要求在規(guī)則、制度層面與世界對(duì)標(biāo)。在全球化遭遇挑戰(zhàn)的背景下，中國(guó)多次明確表示將深化改革，推動(dòng)制度型開放，主動(dòng)對(duì)標(biāo)新一代高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)議，推動(dòng)達(dá)成《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，積極謀求加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP） 以及《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。這些高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)議對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)章規(guī)制的透明度、行政程序、執(zhí)法監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)融通等方面提出了更高要求，轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)后將有效提升我國(guó)對(duì)外開放水平。

　　再次，法治有利于穩(wěn)定持久對(duì)外開放。法律和制度的穩(wěn)定性是吸引外國(guó)資本、人才、技術(shù)的必要條件，是良好營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分。鄧小平同志南方談話之后，1993年中國(guó)憲法寫入“堅(jiān)持改革開放”，規(guī)定其為“國(guó)家的根本任務(wù)”，為外資投資中國(guó)提供了穩(wěn)定預(yù)期和最高法律保障。40多年間，中國(guó)制定了大量涉外法律，在法律實(shí)施中一貫秉承有利于開放的立場(chǎng)，有力助推了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展。近年來(lái)，伴隨著美國(guó)等西方國(guó)家的對(duì)華脫鉤和“去風(fēng)險(xiǎn)”政策，以及中國(guó)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙循環(huán)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等政策的提出，外界對(duì)中國(guó)能否繼續(xù)堅(jiān)持和擴(kuò)大開放產(chǎn)生了不少疑慮。對(duì)此，仍需要繼續(xù)在法治軌道上推進(jìn)開放，為中國(guó)發(fā)展提供穩(wěn)定持久的制度保障。

　　最后，法治確保對(duì)外開放安全有序。當(dāng)前，美國(guó)等西方國(guó)家將中國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，對(duì)中國(guó)圍堵打壓。在此背景下，有必要統(tǒng)籌考慮開放和安全，守牢國(guó)家安全的底線。安全是為了更好的對(duì)外開放，安全服務(wù)于高質(zhì)量對(duì)外開放。如果只強(qiáng)調(diào)安全而忽略開放，則會(huì)帶來(lái)各種禁止和限制效果，在一定程度上妨礙人員、資本、信息等各類要素的跨境流動(dòng)。因此，應(yīng)在法治的軌道上考量安全問(wèn)題，盡可能保證我國(guó)對(duì)外開放力度不減、效果更彰。

　　制度型開放的法治路徑

　　第一，制度型開放要求開放理念和法治理念的有機(jī)結(jié)合。一方面，對(duì)外開放必須遵循法治的原則、精神和程序，合理界分國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體在對(duì)外交往中的權(quán)力和權(quán)利范圍，做到對(duì)外開放及其限度的設(shè)定有法可依、有矩可循。另一方面，法律的制定與實(shí)施需要以推進(jìn)高水平對(duì)外開放為目標(biāo)和宗旨。客觀而言，雖然過(guò)去40多年中國(guó)對(duì)外開放成就巨大，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)與世界的聯(lián)通融合仍存在差距。因此，仍有必要在確保國(guó)家和社會(huì)安全穩(wěn)定的前提下繼續(xù)提升開放水平。

　　第二，制度型開放需要進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)涉外法律制度建設(shè)。涉外法律制度是國(guó)家法制體系的重要組成部分，是制度型開放的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)40多年法治建設(shè)，中國(guó)的涉外法律制度體系已經(jīng)初具規(guī)模，特別是《對(duì)外關(guān)系法》的出臺(tái)，標(biāo)志著一個(gè)在憲法之下調(diào)整我國(guó)對(duì)外開放、對(duì)外交往關(guān)系的法體系的建成。當(dāng)前，我國(guó)涉外法律法規(guī)仍存在一定的薄弱和空白之處，開放標(biāo)準(zhǔn)仍有待進(jìn)一步提升。對(duì)此，要與國(guó)內(nèi)改革進(jìn)程相銜接，以對(duì)標(biāo)和加入新型高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)議為目標(biāo)和突破口，全面加強(qiáng)涉外法律制度體系建設(shè)，帶動(dòng)對(duì)外開放的整體質(zhì)效提升。

　　第三，制度型開放不僅需要推進(jìn)涉外立法，還需要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)一般法制建設(shè)。當(dāng)代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展已經(jīng)向邊境后延伸，強(qiáng)調(diào)邊境后措施的開放，總體趨勢(shì)是追求對(duì)外國(guó)人和外資更大范圍的國(guó)民待遇。我國(guó)已經(jīng)實(shí)施外資準(zhǔn)入國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理，外資在國(guó)內(nèi)原則上享有國(guó)民待遇，但在實(shí)踐中，外國(guó)人、外資在國(guó)內(nèi)的實(shí)際待遇仍待提升，未來(lái)還需要不斷健全和完善一般國(guó)內(nèi)立法，尋求更大程度的內(nèi)外平等和法律一體適用。

　　第四，制度型開放是規(guī)制層面的對(duì)接與開放，其實(shí)際效果涉及法律實(shí)施層面問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)開放促進(jìn)規(guī)制流程的優(yōu)化，提升法律實(shí)施的效果。創(chuàng)新法律實(shí)施工具，吸收和借鑒影響評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、信用規(guī)制、日落規(guī)則、沙盒監(jiān)管等新型工具。引入多元化的法律實(shí)施和評(píng)價(jià)模式，由過(guò)去的運(yùn)動(dòng)式、命令式監(jiān)管轉(zhuǎn)向常態(tài)化、包容性監(jiān)管。制度型開放的法律實(shí)施，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作，通過(guò)“一帶一路”倡議和“全球南方”國(guó)家合作，通過(guò)雙邊、區(qū)域性和多邊機(jī)制合作，推動(dòng)內(nèi)外交流協(xié)作，提升中國(guó)制度型開放的實(shí)踐效果。

作者張輝，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所教授，內(nèi)容來(lái)自中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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