1961年中國購糧，肯尼迪只送不賣：美國策略解析

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自1959年秋開始，中國連年遭受糧食饑荒。中國政府除了采取經濟調整措施，調動國內一切力量克服災荒之外，還積極設法從國外尋求糧食進口。1961年1月美國政府換屆之際，周恩來總理在中共中央書記處會議上談到糧食問題時說明：“至于進口，目前正在談判，可能與美國簽合同。”

由于中方資料有限，我們尚不知道中國當時究竟是在同美國哪個機構洽談進口糧食的合同，但從各種跡象來看，這里指的是同美國商家而不是同政府談判合同。美國是世界上最大的產糧國之一，糧食生產過剩。中國政府探索按國際貿易的常規從美國民間進口糧食的可能性，可能是含有多重考慮的。

肯尼迪新任伊始，即面臨怎么對待中國糧荒的問題。美國民間許多人傾向于向中國提供糧食。據1961年3月20日公布的蓋洛普民意測驗結果，回答美國應該把剩余糧食提供給中國的人占52%，回答不應該的人占37%。參議員漢弗萊公開提議通過聯合國或其他國際組織向中國提供美國糧食。

新政府內也有人建議趁中國遭受糧荒之際，適當放寬對華禁運政策，從而為整個對華政策的調整做一個自然的鋪墊。

肯尼迪的主要顧慮在于國內政治。八年前在“丟失中國”的指責聲中失去執政地位的民主黨，再度以極微弱的優勢勝選上臺后，不敢立即對中國采取緩和關系的措施。肯尼迪初步考慮后，決定美國在這個問題上可以保留松動對華貿易政策以響應中方購糧要求的余地，但暫不采取主動，等待中國方面邁出第一步。

1961年1月25日，肯尼迪在其第一次記者會上表示：如果中國向美國表達需要糧食的愿望，美國愿意認真考慮。但他強調：首先，中國此時正出于明顯的政治目的向一些國家出口糧食，“我們沒有來自中國共產黨方面的表示，即他們會歡迎提供任何糧食”。“中國政府最近這些日子對我們表現了相當好戰的態度，沒有直接或間接、私下或公開地表示他們會對美國的任何行動予以積極的回應”。

這時，傳來加拿大、澳大利亞等國商量向中國運糧，愿付現金從美國石油公司獲得加油服務的申請。在2月1日肯尼迪主持的第1次國家安全委員會會議上，有人提議考慮修改美國關于不許給持有共產黨中國的準航證的“自由世界”船只加油的政策。

只要這些船只運往中國的只是食品，并付現款，就可以給它們加油。肯尼迪要求國務院研究這個問題，特別是能否由加拿大政府來要求做政策上的這種變更。

財政部長狄龍要求總統批準給這類船只加油，因為中國正在鬧饑荒。總統特別助理達頓則建議否定這個要求，理由是會引起國內對新政府的攻擊，造成對中國將有一個新政策的糟糕信號或實際開端。肯尼迪會后要求國務院進一步研究給向中國運糧船只加油的可能性。

但經過反復考慮，他同意“在目前這個時候不宜對政策做這類變更”，遂于2月3日下令美國公司不得給向中國運糧的船只加油。他在這里使用“在目前這個時候”，即含有未來變更有關政策的余地。

美國希望中國先有所表示。3月4日，美國國務院給新一輪華沙中美大使會談的美方代表比姆下達訓令。如果中方主動提到糧荒問題，比姆應該解釋：如果中國真的想要或需要糧食，美國愿考慮響應這個需要。

但是，中國方面歷來把美國的“糧食換和平”計劃看作是帝國主義對社會主義國家的“和平戰略”的一部分，當然不會主動要求美國政府供糧，而是只同美國民間商業機構洽談進口糧食的可能性。其實美國政府4月4日由中央情報局牽頭作出的《特別國家情報估計》已經斷定：“即使在饑荒遍野的情勢之下，我們相信北京也不會接受美國提供的食物。”

在空等一段時間以后，美國終于走出了第一步。在6月29日第105次中美大使會談中，比姆主動提出了允許美國公民給中國大陸人士寄送食品包裹的建議。不出美方某些人所料，中國大使王炳南當即表示：中國將靠自己的努力克服自然災害，不要任何“救濟”。

其實，美國政府明知中國并不排斥通過商業渠道從國際市場上購糧，且正從加拿大、澳大利亞等國進口糧食，并在間接地探尋從美國公司購糧的可能性。問題在于美國政府是否真能把人權與人道主義，放到比冷戰對峙更優先的地位加以考慮，愿意緩和中美關系的方向邁進呢？事實表明美國對此是猶猶豫豫、搖擺不定的。

在接待英國蒙哥馬利元帥時，中國領導人承認，1961年收成不好，是連續第三年歉收，來年秋收前的糧食供應形勢非常嚴峻。美國政府很快得到了這個消息，進一步考慮向中國提供糧食的可行性。

一個名為“全國立法之友委員會”的組織，從法律和政策的角度仔細研究了應否向中國提供美國剩余糧食的問題。它認為盡管反對派的理由很多，但支持供糧的理由也很充分，特別是“這種行動將緩和共產黨中國政府目前的好戰態度，加強那些溫和派的力量，這些溫和派一定在政府中有某種權威地位。”。

另一方面，“有許多證據表明美國人民愿意響應中國的需要”。該組織建議：在現行的立法和政策框架內，“美國政府現在可以采取一個很簡單的步驟，它可以表示不阻礙美國糧農向中共售糧的舉動。”。“美國糧農已表示有這方面的興趣，但被美國官方政策所制止。”

“全國立法之友委員會”的意見在國會中得到多數議員的私下贊成，也在政府的輔助決策層引起反應。總統國家安全事務特別副助理凱森12月21日邀集總統特別助理小施萊辛格、國家安全委員會幕僚拉斯金和研究助理韋格、副國務卿特別助理唐知明等，一起研討變更美國對華貿易禁運政策的可能性。

他們達成了兩個結論：

這與中國方面通過商業渠道從美國購糧的想法已經相當契合了。經過一番運作，美國商務部很快于1962年初收到西雅圖國際貿易公司提交的兩份出口許可證申請，稱中國和朝鮮在香港的某中介機構要求分別從美國購買600萬噸和450萬噸糧食。但是，美國政府各部門負責人協調會顧忌到國內的政治影響，感到非常棘手，決定不表態地提交最高決策層去仔細權衡。

最高決策層對中國發來的信號采取“鴕鳥政策”，拒絕借此契機放松對中美民間貿易的禁令，堅持要由中國政府向美國政府提出請求。

肯尼迪1962年3月14日在記者會上繼續宣稱美國政府沒有得到“中共請我們提供小麥”的信息。國務院雖然料想到中共可能知道西雅圖國際貿易公司的這番運作，但仍椎說“沒有理由相信中共已經訂購美國谷物”。商務部最后拒絕發許可證，理由也是沒有證據顯示訂單是根據中國政府的請求發來的。

國家安全委員會常務組也拒絕進一步討論此事，肯尼迪、財政部長狄龍、商務部長霍奇斯、國務院的法律顧問和負責經濟事務的助理國務卿都參與了這個決定。

于是中美之間通過民間中介機構開啟貿易禁運的一次機會就喪失了。

然而美國政府對此事的考慮沒有到此為止。

從1961年后期開始，隨著海外關于中國自然災害情況的持續報道，美國公眾要求政府允許以各種方式援助災民的信件，紛紛飛往白宮和國務院。

國務院根據國家安全委員會常務組的決議，在仔細研究了各種背景因素后，4月4日向肯尼迪提出四項建議。其一是允許運送藥品至各口岸。其二是允許將食品或糧食包裹作為私人禮品寄送中國，美國政府不要宣傳利用此事。

其三是由美國駐華沙大使卡伯特向王炳南探詢中國是否真有興趣購買美國糧食，并告訴他，如果其他國家不能滿足中國的糧食需求，美國可以重新考慮修改對華貿易控制政策。其四是勸告向中國供糧的澳、加、法政府，設法以供糧為杠桿促使北京改變對外行為方式。

國務院已將第四項付諸實施，現又主張用第二項滿足美國公眾和世界輿論，這意味著在民間層次上有限度地開放對中國的糧食禁運。但第三項就涉及要不要借機用糧食問題打開中美關系的僵局了，美國對華政策的設計者們對此存在嚴重分歧。

國際上也有一股壓力，認為美國應為援救中國災情而松動政策。

緬甸總理吳努1961年11月曾秘密建議，由緬甸充當中介，轉售美國小麥給中國。羅斯托認為中共內有糧荒外有同蘇聯的爭執，可能尋求同西方有限的和解，可以把售糧作為換取中國在東南亞讓步的一個籌碼，甚至導致更廣泛的政治交易。

臘斯克11月27日回絕了該項建議，說是北京正因追求更有侵略性的政策而同莫斯科分裂，美中之間的接觸顯示中方不愿減少地區緊張和威脅，東南亞正面臨共產黨集團特別猛烈的滲透。在此之際若轉售糧食只會徒增其勢，將給美國造成極敏感的政治問題。

副國務卿鮑爾斯和肯尼迪則從另外的角度來考慮怎樣利用中國的糧荒。鮑爾斯1962年2月6日向肯尼迪指出，這可用來作為同北京經濟關系上的“某種重要杠桿”，建議以“高度機密的努力”探察中國的態度，打算利用赴亞洲和中東的機會，到仰光同吳努商討此事。

行前，他詢問肯尼迪：

至于第二點，他說如果能開啟某些可靠的溝通渠道，只要中國同意放棄對鄰國的軍事政治壓力，他將考慮在長期低息基礎上每年向中國出售一千萬到一千二百萬噸美國小麥的協定。

他同意鮑爾斯去同吳努商量這些建議。可是，就在鮑爾斯打算離開新德里去仰光的前一天，吳努政府被一場軍事政變推翻了。此事只好暫且作罷。

英國外交大臣霍姆5月20日也向臘斯克提出向中國供應糧食的問題，臘斯克沒有允諾。5月29日英國又向美國轉達了日本前首相吉田茂的建議，由國際組織向中國提供糧食，此事也沒有結果。

6月18日至28日，臘斯克走訪歐洲。在與英國首腦的會談中，美國的對華僵硬立場受到質疑。臘斯克解釋說，如果主動提議向中國提供糧食，就等于是為北京謀利益，除非是北京方面主動有所表示，向西方“以和平換食物”。

聽到這里，英首相麥克米蘭強烈表示簡直難以理解美國的對華政策。美國甚至不承認中國的存在，這種無視現實的政策能持續多久呢？

北京政權顯然代表中國，美國卻讓“一個臺灣來的家伙”占據聯合國席位。

英國同中國的生意做得不是蠻好嗎？臘斯克酸溜溜地說：你們英國同中共做生意，我們卻在充當憲兵防備他們搞破壞。他抱怨說，雖然通過華沙會談同中共保持著經常的聯系，但是沒得到什么好處，連幾個囚犯也要不出來。回到糧食問題，他說肯尼迪有意把這個門開著，等中共表示愿意要糧，美國才考慮此事。英國方面當即指出，沒什么東西能誘使中國人求援。

美國政府在是否允許向中國運送糧食的問題上，頗費腦筋與周折，其真正動機究竟是什么？

大體上看，它考慮了許多復雜的因素，例如：中國的國際危機與國際行為，中蘇論爭，美國朝野和盟邦對變更政策可能作出的反應，美國以外的其他糧源，目前向中國供糧的國家的意愿，臺灣的反應等等。

其中，制動性的因素有：從美國國家利益的角度講，要突破國內立法上和政治上的牽制，幫助正在全世界支持“反對美帝國主義”斗爭的北京現領導人擺脫困難，未必符合美國的利益。

從中國可能的反應講，中國領導人最反感美國的贈運，已清楚表明不接受美國的施舍，在此情況下美國只需做出姿態準備接受中方任何改善關系的提議就夠了，不必再采取主動。中國的一貫立場是只需等待美國在各種壓力下單方面調整政策，美國若對此事采取主動，正好加強中國的這個立場。

中國對美的仇結在于臺灣問題，不能指望通過售糧等很次要的事促成有益的對話。從同盟關系的角度講，臺灣當局反對向中國售糧。從國內政治的角度講，以前被指責為“丟失中國”的民主黨人8年后再度執政，不宜馬上采取對華妥協的行動。

負責經濟事務的副國務卿鮑爾、負責政法事務的代理副國務卿詹森、國家安全委員會幕僚柯莫持這種觀點。

促動性的因素有：從人道主義的角度講，糧食明明過剩的美國此時建立一個對中國災民袖手旁觀的歷史記錄，也不符合美國利益，況且已有允許向古巴出口藥品食品的先例。從美國對華關系的角度講，需要保持政策的彈性，實現美中之間更有成效的對話，以期有改變雙方關系的長遠可能性。

從“和平戰略”的分化效應來講，中共領導層中對美國肯定有不同的態度，美國若對糧災無動于衷，等于加強了那些主張最大限度地敵視美國的中共領導人的力量；若采取適當行動，則可以鼓勵那些主張減少敵對范圍的領導人。盡管提議售糧只算是緩和雙邊關系的小小一步，但總比一動不動要好。

美國應以自己的行動甚至行動的失敗來揭破對方關于美國是中國人民的敵人的宣傳，所以不要怕主動的提議會遭到拒絕。現在尋求主動勝于等中國核試驗成功后再尋求主動。

從盟國關系的角度講，“自由世界”的主要供糧國正是那些歡迎美國緩和對華政策的國家，況且不應允許臺灣當局否定美國根據自身利益采取的行動。即使從最消極的意義講，讓中國把有限的外匯用于購糧也比用于工業發展好，等等。

負責東亞事務的助理國務卿哈里曼、鮑爾斯等人持這種觀點。

肯尼迪和臘斯克討論后，下了決心，由國務院5月30日指示已接任駐華沙大使的談判代表卡伯特：下次同王炳南會談時可能提出一個新的項目，應盡快以尋常的低調方式提出。為此美方曾考慮是否將原定7月12日的會談提前到6月中旬，由于擔心這會顯得事情非同尋常，就沒有向中方建議提前會談。

中國方面雖然還沒有接到美國通過正式渠道傳來的上述信息，但已從多方了解到肯尼迪、臘斯克的態度。陳毅外長5月29日對日本記者發表談話，表示不能信任肯尼迪作出的國際承諾，中美之間目前無法妥協。

中國決不為美國的售糧誘餌所動。如果接受美國的糧食，就意味著把中國的廣大市場交給了美國。美國的“食物換和平”計劃是一個顛覆計劃，是為美國占領開道的。

美方再次主動試探一步的機會又因臺灣掀起的一場危機而失去了。

這時，蔣介石集團反攻大陸的準備活動愈演愈烈，擺出了劍拔弩張，躍躍欲試的態勢。毛澤東對此做出反應，調兵備戰，臺海兩岸頓時進入臨戰狀態。至6月中旬，美國判明中國已麇兵于東南沿海，當務之急就變成中美之間會不會打仗的問題了。

王炳南和卡伯特倒是提前見了面，但目的是相互警告和摸底，在這種氣氛下顯然顧不上來談什么售糧不售糧了。此后因臺灣不斷襲擾大陸，中印邊境發生戰爭等等，肯尼迪政府一直沒有再向中國提出售糧的問題。

但決策層內部仍在考慮對華售糧的深遠意義。肯尼迪6月下旬請鮑爾斯提供一份對中國糧食形勢的最新分析。鮑爾斯指出，中國要為自己日益增長的人口提供最低限度的口糧，這個基本問題一定會導致中國對世界的方針發生實質性的變化，引起中美兩國政府做出某種關鍵性的決定。

美國應鼓勵中國向西方國家采購糧食，發展貿易，以此助長中共內部的溫和觀點，全面松弛其僵化的立場。美國已經準備探尋向中國大陸出售小麥的可能性，每年可向中國提供一千萬噸小麥，“如果我們不探索能逐漸把中國引入與世界更正常的關系的任何途徑，我們將再次錯過機會”。

中國在中印邊界實行自衛反擊后，一批堅決反對向中國減壓妥協的謀臣策士，立即乘機建議美國出面勸阻加拿大、澳大利亞、法國售糧給中國，強調如果中國再次進攻印度，各國就停止向中國運糧。中央情報局研究后也認為，實際上，糧食運輸似乎是西方世界反對該政權的唯一經濟杠桿。

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