國研睿觀察丨托育研究對比學前教育：理解關聯性，把握特殊性

編者按

春回大地，萬象更新，第十期“國研睿觀察”如約而至。人生百年，立于幼學。本期，我們將目光投向“最柔軟的群體”——孩子。在國務院發展研究中心社會和文化發展研究部，有一支小而精的研究團隊，長期深耕兒童早期發展領域。從學前教育的體系優化，到普惠托育的政策拓荒，他們的研究既關乎民生溫暖，也關乎國家發展。稿件見報正值冬春交替，當我們討論孩子、討論明天時，字里行間涌動的，是一份投向未來的溫熱希望。

圖片來源/新華社

■中國經濟時報見習記者 姚俊臣 ■記者 張一鳴

俗話說，三歲看老。兒童早期發展，被普遍認為是影響個體一生的重要起點。正因如此，3—6歲幼兒的學前教育長期處于公共政策與理論研究的聚光燈下，但同屬于兒童早期發展的0—3歲嬰幼兒托育，卻在相當長的一段時間內未得到足夠重視。

從兒童發展規律看，托育與學前教育是同一生命歷程中的連續區段。但從政策研究的角度看，二者面臨著完全不同的現實起點與制度條件。正是這種“高度關聯，但又十分特殊”的張力，使托育研究成為一個無法套用學前教育邏輯、照搬學前教育模式的議題。

2019年，隨著國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），托育服務正式進入國家政策議程，“托育元年”由此開啟。在促進人口高質量發展的國家戰略背景下，托育服務應當如何定位、如何推進，成為亟須回應的現實問題。

圍繞這些問題，國務院發展研究中心社會和文化發展研究部（以下簡稱“國研中心社文部”）課題組，早在政策破冰之前就已經關注托育議題，并在這片正在興起的領域扎根多年……

理解關聯性：共同促進人口高質量發展

托育研究的起點，源于一次“無心插柳”的調研經歷。

2015年，在一場地方政府組織的學前教育多部門座談會上，當地衛生計生部門介紹了正在推進的“醫育結合”工作。這引起了研究人員的注意，并且意識到，兒童早期發展并不是割裂的階段，而是一個連續的譜系。

“從宏觀政策目標看，托育和學前教育并沒有本質區別。”國研中心社文部研究員佘宇對中國經濟時報記者表示，“兩者都是在國家政策框架下，服務于人口高質量發展這一共同目標。”

這一判斷有著清晰的政策邏輯和深厚的思想基礎。黨和政府歷來高度重視兒童早期發展工作，黨的二十大提出“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系”，強調投資于物和投資于人緊密結合。近些年，國家層面的政策“組合拳”更是持續推出：育兒補貼、免費保教費、擴大疾病救助范圍、提高困境兒童養育標準……國家正在用真金白銀，表明“投資兒童就是投資未來”的立場。

放到更長的時間維度看，中國本土的兒童教育思想同樣強調早期發展的整體性與連續性。采訪中，佘宇多次提到兒童教育家陳鶴琴。早在20世紀20年代，陳鶴琴就在南京創辦中國第一個幼稚教育實驗基地——鼓樓幼稚園，明確提出“幼稚期（自出生至7歲）是人生最重要的一個時期”，并認為“幼稚教育從三歲半開始已經太晚了”，如果忽視這一階段，“健全的人格就不容易形成”，甚至會成為“國家最大的損失”。

在生命最早的地方著手，為社會的長遠未來奠基。這不僅是一代代教育工作者的初心使命，也是當下托育政策研究的價值底色。佘宇指出，無論是托育還是學前教育，本質上都是通過前移公共投入的時間窗口，提升人力資本的投資回報率與質量，為社會長期發展夯實人口基礎。

把握特殊性：托育不是幼兒園向下延伸

雖然政策目標高度一致，但托育與學前教育的現實起點與制度條件截然不同。

“相較于擁有幾十年積淀的學前教育，托育領域幾乎‘無牌可用’。”佘宇坦言。2016年原國家衛生計生委在全國10個城市開展的需求調查顯示，我國城市3歲以下嬰幼兒入托率僅為4.1%，農村地區幾乎為零。

更為嚴峻的挑戰，來自于托育支撐體系的系統性缺失。“托育不是簡單的幼兒園向下延伸。”佘宇強調，“它更強調‘醫育結合’，涉及健康監測、養育指導、安全照護與早期發展等多個維度，對專業能力和制度協同的要求更高。”

與此同時，我國托育服務長期以社會力量供給為主，民辦機構占據主體，與以公辦為主的學前教育體系存在明顯差異；托育又涉及多個部門，盡管《意見》明確由衛生健康部門牽頭，但在政策落地過程中，跨部門協同仍是困難重重。

由此，一系列關鍵問題日益浮現在研究人員的腦海中：如何在以社會力量為主的供給格局中強化托育服務的公共屬性？如何在堅持“普惠”原則的前提下，兼顧服務質量與機構可持續發展？城市地區尚有社會力量和財政空間支撐，農村欠發達地區又該如何回應更為迫切、卻更為匱乏的托育需求？

這些都是托育研究“難啃的硬骨頭”。

圍繞這些問題，課題組一方面廣泛借鑒國際經驗，比較了亞洲、非洲、美洲、歐洲幾十個國家的實踐做法，總結出以機構為基礎、以家庭式養育為基礎以及綜合模式三種不同的兒童早期發展干預模式。

然后又將目光轉向國內，走進上海、南京、青島、大興安嶺地區和鄂爾多斯市，詳細了解各地的管理體制、運營模式、服務內容等，梳理出“托幼一體化”“醫育結合”“社區指導”等多種實踐路徑。

相關成果被悉數記錄在2016年出版的《適宜開端——構建0—3歲嬰幼兒早期發展服務體系研究》一書中。這一年，距離“托育元年”還有三年。

除了將托育與學前教育有效區分，課題組還充分考慮到托育研究內部的差異性。

“托育服務必須因地制宜、因人施策。”佘宇強調，在堅持普惠這個大原則的基礎上，探索更加多樣化的服務模式，不能盲目效仿。“例如，上海探索構建以‘托幼一體化’為主的托育服務供給模式得益于當地學位資源充足、公辦體系完備、市級財政支持等因素，并不適用于廣大農村地區。”

政策拓荒：持續深入的“托育觀”

如果說學前教育領域的政策研究是不斷“優化”的發展性問題，那么托育研究，就需要在一個幾乎空白、基礎薄弱的領域“扎根拓荒”。

2017年是我國實施“全面二孩”政策的第二年，但我國出生人口不升反降。課題組判斷，這里既有育齡婦女減少的客觀原因，也反映出社會矛盾端口前移，人民群眾“生不起、養不起”問題突出。如何補上“幼有所育”的短板，成為擺在研究人員面前的現實課題。

課題組在持續調研和系統研究的基礎上，逐步提出了一系列政策建議：例如，建立健全家庭主責、政府兜底、社會補充的經費投入與分擔機制；明確牽頭部門，理順跨部門統籌協調機制；探索多樣化的托育服務供給模式；重視困境兒童的早期發展服務等。相關成果后來以階段性形式匯集于2019年出版的《點亮未來》一書中，為《意見》的出臺提供了支撐。

在做好托育研究的過程中，研究者自身的“托育觀”也在不斷深化。

2019年，針對剛剛出臺的《意見》，佘宇提出要科學界定不同主體在托育服務中的定位，即“家庭盡主責，社區能依托，市場有所為，政府起作用”；2020年，他表示發展普惠托育服務體系要以“調整存量、用好增量、提高質量”為重點；2021年，他進一步強調加快普惠托育服務體系建設“急不得、慢不得、等不得”；2022年，他又開始聚焦于推動三孩生育政策全面落地、構建生育友好場所和社會環境，實現托育全產業鏈健康可持續發展等方面，以及如何構建適應我國國情、發展階段和中華文化的普惠托育服務體系；2025年，伴隨國家育兒補貼制度的出臺，他又強調指出要平衡好公共財政責任和家庭責任，努力構建家庭生育價值正向外部性的補償機制……

“政策在快速推進，市場在不斷變化，研究也必須及時跟進，甚至超前研判。”佘宇表示。近年來，國家層面逐步明確了托育服務“家庭為主、普惠優先”的核心原則，但劇烈變化的市場、迅速推進的政策，同樣要求國研中心的研究者具備“快速評估、及時響應”的能力，不斷提升政策研究和決策咨詢工作能力和水平。

他認為，當前中國托育服務發展最薄弱、需求最迫切的，正是廣大農村地區，尤其是留守兒童群體。“由于他們獲得的早期發展資源最為稀缺，而給他們提供相應資源的收益也最為明顯，是幫助他們打破貧困代際循環、縮小社會差異的重要手段。”佘宇說。

展望未來，托育的意義早已遠超“照看孩子”的范疇，深度嵌入促進人口高質量發展的國家戰略之中。因此，托育政策的研究也不僅是服務于一個逐漸興起的領域，更是在探索一項關乎國家長遠發展的基礎性工程。托育研究的特殊性和難度，正源于此。托育研究的價值和意義，也在于此。

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥