國研睿觀察丨入園率提升背后：學(xué)前教育研究遠(yuǎn)未完成

編者按

春回大地，萬象更新，第十期“國研睿觀察”如約而至。人生百年，立于幼學(xué)。本期，我們將目光投向“最柔軟的群體”——孩子。在國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)和文化發(fā)展研究部，有一支小而精的研究團(tuán)隊(duì)，長期深耕兒童早期發(fā)展領(lǐng)域。從學(xué)前教育的體系優(yōu)化，到普惠托育的政策拓荒，他們的研究既關(guān)乎民生溫暖，也關(guān)乎國家發(fā)展。稿件見報(bào)正值冬春交替，當(dāng)我們討論孩子、討論明天時(shí)，字里行間涌動(dòng)的，是一份投向未來的溫?zé)嵯Ｍ?/p>

圖片來源/新華社

■中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)見習(xí)記者 姚俊臣 ■記者 張一鳴

2024年，我國學(xué)前教育毛入園率達(dá)到92.0%，建立起了全世界最龐大的學(xué)前教育體系。然而，將時(shí)針撥回2010年，這個(gè)數(shù)字僅為56.6%。

從2010年開始，特別是黨的十八大以來，隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的頒布和四期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，我國學(xué)前教育在十余年間實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，走完了許多國家?guī)资瓴抛咄甑钠占盎M(jìn)程。

幾乎與此同步的，是一項(xiàng)由國務(wù)院發(fā)展研究中心（以下簡稱“國研中心”）歷時(shí)十余年的政策研究。一系列成果被記錄在國研中心社會(huì)和文化發(fā)展研究部研究員佘宇完成的兩部專著——《為了孩子，為了明天》及其續(xù)篇當(dāng)中。這兩本書跨過的恰好是中國學(xué)前教育史上發(fā)展速度最快、改革力度最大、取得成就最顯著的時(shí)期。

起點(diǎn)：城里“擠破頭”，農(nóng)村“沒地兒去”

很多人至今仍記得，2010年前后，在一些城市幼兒園門口，家長們裹著外套、排著長隊(duì)的場(chǎng)景。排了，不一定能上；不排，一點(diǎn)兒機(jī)會(huì)都沒有。為了一個(gè)學(xué)位，“全家總動(dòng)員、老少齊上陣”并不是夸張的說法。

同時(shí)，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，是另一番情形。由于底子薄、欠賬多，農(nóng)村普惠性學(xué)前教育資源長期匱乏，入園率普遍偏低。以四川省涼山州為例，2010年，全州17個(gè)縣共有幼兒園217所，其中公辦園僅42所，學(xué)前三年毛入園率僅為16.8%。

城里“擠破頭”，農(nóng)村“沒地去”。學(xué)前教育發(fā)展滯后，已然成為整個(gè)教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)。“入園難”“入園貴”，也成為當(dāng)時(shí)群眾反映最集中的民生問題之一。

“學(xué)前教育公平，首先是入園機(jī)會(huì)公平。‘普及’是學(xué)前教育發(fā)展要實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)。當(dāng)時(shí)，中西部農(nóng)村尤其是集中連片特困地區(qū)入園率非常低，留守兒童、流動(dòng)人口子女等困難群體‘入園難’問題比較突出，農(nóng)村幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)普遍困難。因此，學(xué)前教育首先要解決的還是‘有沒有’的問題。”佘宇對(duì)中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示。

如何讓每個(gè)孩子都“有園上”，成為擺在國研中心研究人員面前的一道必答題。

不過在當(dāng)時(shí)，學(xué)前教育領(lǐng)域還有若干含混不清、分歧較大、困惑不已的關(guān)鍵問題亟待回答：學(xué)前教育的目標(biāo)是什么？政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任？公共財(cái)政應(yīng)該如何投入？

這些問題看似是學(xué)理性問題，卻緊扣現(xiàn)實(shí)。以學(xué)前教育目標(biāo)為例，究竟是應(yīng)該側(cè)重于保護(hù)幼兒身心健康的“保育”，還是側(cè)重于促進(jìn)幼兒認(rèn)知與智力發(fā)展的“教育”？

當(dāng)時(shí)，國際上以聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）為代表的主流觀點(diǎn)，普遍強(qiáng)調(diào)教育功能，主張通過課程設(shè)計(jì)促進(jìn)兒童認(rèn)知與能力發(fā)展，并適當(dāng)增加保育成分。

但課題組很快認(rèn)識(shí)到，中國并不具備這樣的條件。在廣袤的農(nóng)村地區(qū)，大量兒童不僅缺乏專門照料，營養(yǎng)發(fā)育狀況也不容樂觀。“沒有營養(yǎng)和安全，何談教育與發(fā)展？”佘宇一針見血地指出。

課題組隨即明確了“保教結(jié)合、保育優(yōu)先”的理念。他們認(rèn)為，在學(xué)前教育的起步階段，必須先確保孩子的安全、健康，再逐步走向更加科學(xué)、系統(tǒng)的保教發(fā)展之路。換言之，學(xué)前教育政策目標(biāo)按重要性，應(yīng)從促進(jìn)幼兒身心健康、習(xí)慣養(yǎng)成到智力發(fā)展遞減排序。

深入：實(shí)現(xiàn)“保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制”目標(biāo)

不能只停留在理念層面，國研中心的政策研究關(guān)鍵在于出實(shí)招。

為了全面、深入了解中國學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r，2013—2014年，研究人員先后奔赴東、中、西部多個(gè)省份，深入城鄉(xiāng)各類幼兒園一線，蹲點(diǎn)觀察、深度訪談。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅兩年時(shí)間，課題組就召開政府部門座談會(huì)10余場(chǎng)、幼兒園專題座談會(huì)30余場(chǎng)，訪談園長、教師、保育員、保健員和家長等超過百人次，開展問卷調(diào)查2000多份。

調(diào)研中，巨大的落差讓人震驚。“即便在同一省份內(nèi)，從省會(huì)優(yōu)質(zhì)園到村級(jí)辦學(xué)點(diǎn)，差異也非常懸殊。那種觸目驚心的感受，沒有親身經(jīng)歷過是沒有辦法體會(huì)的。”佘宇說。

硬件設(shè)施與課程設(shè)置只是一方面。一些鄉(xiāng)村小學(xué)附屬幼兒園，由于生源減少，不得不采取“混齡班”方式，用磚頭隔出幾間簡陋的教室，“小學(xué)化”問題也很突出。

更嚴(yán)重的是家庭養(yǎng)育觀念的差距。佘宇舉例說，在某些省份調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些家長上午11點(diǎn)半才把孩子送來，就為了吃一頓免費(fèi)午餐，然后從12點(diǎn)半到下午2點(diǎn)半午休，到3點(diǎn)半就接走了，在園有效活動(dòng)時(shí)間可能還不到兩小時(shí)。

正是基于對(duì)這些真實(shí)情況的掌握，課題組逐漸明確了促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的政策方向。當(dāng)時(shí)的首要任務(wù)是通過一系列制度設(shè)計(jì)和財(cái)政投入，優(yōu)先解決“有沒有”的問題，以及充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，實(shí)現(xiàn)“保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制”的發(fā)展戰(zhàn)略。

2015年前后，課題組陸續(xù)形成并提交了十多份綜合報(bào)告和專題報(bào)告，聚焦農(nóng)村學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展、進(jìn)城務(wù)工人員子女入園、擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給、規(guī)范無證幼兒園發(fā)展等議題，為后續(xù)一系列政策出臺(tái)提供了參考。

轉(zhuǎn)變：從“有沒有”到“好不好”“公不公”

隨著學(xué)前教育資源迅速擴(kuò)充，“有園上”的問題得到初步解決。不過，2016—2018年，國研中心連續(xù)3年開展的“中國民生調(diào)查”結(jié)果顯示，老百姓對(duì)學(xué)前教育不滿意的最主要問題還是“入園貴”“入園難”。

在入園率顯著提升、公辦園和普惠性民辦園數(shù)量持續(xù)增長的背景下，為什么“老問題”仍然存在？

課題組分析發(fā)現(xiàn)，雖然“入園貴”“入園難”現(xiàn)象依然存在，但表現(xiàn)形式卻發(fā)生了變化，主要表現(xiàn)在入優(yōu)質(zhì)幼兒園“難”“貴”以及背后的社會(huì)公平問題。

“我們用十年時(shí)間大力發(fā)展公辦園、扶持普惠性民辦園，補(bǔ)上了歷史欠賬。這是一個(gè)了不起的成就。”佘宇指出，但發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出。

由此，課題組作出了一個(gè)關(guān)鍵判斷：當(dāng)前我國學(xué)前教育的主要矛盾，已經(jīng)從“有沒有”向“好不好”“公不公”轉(zhuǎn)變。

“好不好”說的是質(zhì)量問題，“公不公”說的是結(jié)構(gòu)問題。佘宇闡釋道，“上一階段，我國學(xué)前教育的快速普及是在特定條件下依靠超常手段實(shí)現(xiàn)的，總體質(zhì)量不高。而且，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育資源不均衡和‘小學(xué)化’等問題還廣泛存在。”

于是，課題組展開新一輪攻關(guān)，跑區(qū)縣、下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)村居，和上一輪相比，這一輪的調(diào)研重點(diǎn)更加聚焦，很多新問題也隨之浮現(xiàn)。

以辦學(xué)性質(zhì)為例，宏觀政策框架一般強(qiáng)調(diào)要辦好公辦園和普惠性民辦園。但是，我國幾十年來攢下的學(xué)前教育“家底”構(gòu)成復(fù)雜，需要考慮很多細(xì)節(jié)問題：公辦園中有教育部門辦園、其他部門辦園，甚至還有企業(yè)辦園、街道辦園；民辦園的構(gòu)成則更加復(fù)雜，從社區(qū)的普惠園到高端的“貴族園”……不同性質(zhì)的園所在經(jīng)費(fèi)支持、師資隊(duì)伍、教研水平上面臨的問題都不同。相應(yīng)地，解決問題的辦法也要精準(zhǔn)適配。

“學(xué)前教育的政策研究必須吃透中央精神，把握‘普惠’這個(gè)大方向，但解決方案不能搞‘一刀切’。”佘宇說。

正是在這樣的思路指引下，課題組提出了一系列更有針對(duì)性的政策建議。例如，要推動(dòng)公辦園從“擴(kuò)量”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)其健康、長效發(fā)展；要鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量辦園，穩(wěn)定普惠性民辦園預(yù)期；要加大對(duì)幼兒教師隊(duì)伍的支持力度，緩解結(jié)構(gòu)性短缺問題。

入園率提升背后：任重道遠(yuǎn)的求索之路

在一個(gè)有14億多人口、發(fā)展還不平衡的國家發(fā)展覆蓋全民的學(xué)前教育是十分艱巨的工作，為3500多萬在園幼兒提供普惠而有質(zhì)量的學(xué)前教育則是更為艱巨的任務(wù)。

“我們要充分肯定這些年學(xué)前教育取得的巨大成就。”佘宇強(qiáng)調(diào)，“但也必須清醒地看到，普及率不等于質(zhì)量。入園率提升的數(shù)字背后，學(xué)前教育的質(zhì)量還需要打一個(gè)很大的問號(hào)。更何況，92%的入園率也就意味著還有8%的適齡兒童沒有在園，這就不能說學(xué)前教育的學(xué)位是過剩的。”

如何確保每一個(gè)孩子都不被落下？如何更加有效地設(shè)計(jì)公共財(cái)政投入機(jī)制？如何進(jìn)一步提升師資隊(duì)伍質(zhì)量？如何打造家園合作模式等，這些沉甸甸的問號(hào)又浮現(xiàn)在研究人員的腦海中，標(biāo)志著學(xué)前教育邁向高質(zhì)量發(fā)展依然任重而道遠(yuǎn)。不止于此，面對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)化放緩等趨勢(shì)，課題組還前瞻性地思考幼兒園教職工的社會(huì)保障、轉(zhuǎn)崗分流乃至園所資源整合等新命題。2025年，國家從秋季學(xué)期起實(shí)施學(xué)前一年教育免費(fèi)后，課題組又開始思考如何實(shí)現(xiàn)“免費(fèi)更要提質(zhì)”等相關(guān)議題。

“做政策研究，一定要跳出問題看問題、立足全局看問題、放眼長遠(yuǎn)看問題。”佘宇說道。

從助力破解“有園上”難題到為“上好園”建言獻(xiàn)策，十余年來，國研中心的研究人員始終秉持“唯實(shí)求真，守正出新”的理念，回應(yīng)群眾關(guān)切，解答時(shí)代命題，與學(xué)前教育發(fā)展同頻共振、同向而行，不斷推進(jìn)學(xué)前教育服務(wù)民生、服務(wù)強(qiáng)國戰(zhàn)略越走越穩(wěn)。

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥