美智庫專家集體解讀：特朗普關(guān)稅被判違法，對未來有何影響？｜IPP編譯

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導(dǎo)語：當(dāng)?shù)貢r間2月20日，美國最高法院以6比3的投票結(jié)果裁定《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）未授權(quán)總統(tǒng)征收大規(guī)模關(guān)稅。該裁決切斷了特朗普通過IEEPA征收關(guān)稅的路徑。

然而，裁決并未剝奪特朗普手中的其他關(guān)稅工具。裁決公布當(dāng)日，特朗普便援引《1974年貿(mào)易法》第122條征收10%的“全球進(jìn)口關(guān)稅”，次日又宣布將10%關(guān)稅“立即生效”，并上調(diào)至法律上限的15%。據(jù)有關(guān)分析，特朗普仍可依不少工具可彌補(bǔ)“關(guān)稅真空”，包括《1974年貿(mào)易法》第301條以及《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條等。

近日，布魯金斯學(xué)會組織的專家，就特朗普政府關(guān)稅政策的可能走向和影響展開分析。IPP評論特對專家觀點進(jìn)行編譯，供各位讀者參考。

本文作者：

Scott R. Anderson，布魯金斯學(xué)會治理研究高級研究員，法律事務(wù)總顧問及《Lawfare》高級編輯；

Sarah A. Binder，布魯金斯學(xué)會治理研究高級研究員

Tonantzin Carmona，布魯金斯學(xué)會都市研究高級研究員；

Kyle Chan，約翰·L·桑頓中國中心研究員；

Vanda Felbab-Brown，布魯金斯學(xué)會非國家武裝行動倡議主任，非洲安全倡議聯(lián)合主任；

William G. Gale，城市布魯金斯學(xué)會稅收政策中心高級研究員；

william A. Galston，布魯金斯學(xué)會治理研究高級研究員；

Daniel S. Hamilton，布魯金斯學(xué)會外交政策非駐地高級研究員；

Ben Harris，布魯金斯學(xué)會經(jīng)濟(jì)研究副總裁兼主任；

Kari Heerman，布魯金斯學(xué)會貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)國家策略研究主任，經(jīng)濟(jì)研究高級研究員；

Aaron Klein，布魯金斯學(xué)會市場與監(jiān)管中心高級研究員；

Robert E. Litan，布魯金斯學(xué)會經(jīng)濟(jì)研究非駐地高級研究員；

Michael E. O’Hanlon，布魯金斯學(xué)會外交政策研究主任，斯托布·塔爾博特安全、戰(zhàn)略與技術(shù)中心主任，非洲安全倡議共同主任，外交政策高級研究員；

Elena Patel，城市布魯金斯稅收政策中心共同主任，經(jīng)濟(jì)研究高級研究員，波森主任講座主席；

Sanjay Patnaik，布魯金斯學(xué)會市場與監(jiān)管中心主任；

Mira Rapp-Hooper，布魯金斯學(xué)會外交政策訪問學(xué)者；

Jessica Riedl，城市布魯金斯稅收政策中心研究員；

Peter M. Shane，紐約大學(xué)法學(xué)院杰出學(xué)者，兼職教授；

Mireya Solís，布魯金斯學(xué)會亞洲政策研究中心主任，外交政策高級研究員

斯科特·R·安德森（Scott R. Anderson）：

裁決可能意味著特朗普關(guān)稅政策的終結(jié)

美國最高法院在“學(xué)習(xí)資源公司(LEARNING RESOURCES,INC.)訴特朗普案”中的裁決對特朗普使用關(guān)稅有著明顯的影響，且這一判決可能還會對他經(jīng)濟(jì)議程的其他方面產(chǎn)生影響。

大多數(shù)法官認(rèn)為，《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）賦予總統(tǒng)的“監(jiān)管進(jìn)口”權(quán)并不包括征收增加收入的關(guān)稅權(quán)，因為后者是行使憲法稅收條款賦予國會的征稅權(quán)。多數(shù)法官解釋稱，這一權(quán)力是“聯(lián)邦政府?dāng)M賦予的最重要權(quán)力之一”，因此，憲法確保只有眾議院才能“提出為政府支出所必需的款項”，即通過提出“征稅法案”來進(jìn)行。六位多數(shù)法官得出結(jié)論：“如果國會打算授權(quán)這種基礎(chǔ)性權(quán)力，它本應(yīng)明確授權(quán)”——這是他們認(rèn)為IEEPA未能滿足的標(biāo)準(zhǔn)。他們還認(rèn)為，盡管關(guān)稅政策與外交事務(wù)有關(guān)，但法官認(rèn)為這一點不足以支持特朗普通過IEEPA增加政府收入。

然而，如果特朗普沒有法定權(quán)力通過關(guān)稅增加收入，那么他如何要求英偉達(dá)將25%的銷售額交給美國政府，以換取出口許可證？或者要求烏克蘭分享其礦產(chǎn)財富的一部分，作為繼續(xù)提供安全援助的條件？或者其他特朗普政府考慮或?qū)嵤┑念愃啤霸黾邮杖搿毙袆樱?/p>

“學(xué)習(xí)資源公司”案件沒有直接回答這些問題，但多數(shù)法官的裁定表明，認(rèn)為任何法律授權(quán)這些行為的門檻非常高。從這個意義上說，這可能標(biāo)志著這些特朗普其他倡議的終結(jié)。

莎拉·賓德（Sarah A. Binder）：

最高法院的裁決將影響國會

在6比3的裁決中，最高法院推翻了特朗普總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)議程的核心內(nèi)容。媒體報道集中于裁決的經(jīng)濟(jì)影響，但法院的判決和附帶意見對國會，尤其是共和黨議員，也有重要意義。

首先，法院批評了特朗普濫用總統(tǒng)權(quán)力：六位法官支持下級法院的判決，認(rèn)為特朗普將《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）擴(kuò)展到了其權(quán)限之外。這樣，法院做了國會很少做的事：它捍衛(wèi)了國會《憲法》第1條賦予的權(quán)力，特別是其掌握財政的權(quán)力。

正如尼爾·戈薩奇（Neil Gorsuch）大法官所說，立國者設(shè)計國會是為了反映“民選代表的集體智慧，而非僅僅是某一派系或某一個人的智慧。”總統(tǒng)的權(quán)力擴(kuò)張并不會使行政權(quán)更強(qiáng)大，特別是當(dāng)總統(tǒng)缺乏其行為的法律依據(jù)時（或至少沒有一個足以說服大多數(shù)法官的依據(jù)）。

其次，特朗普已經(jīng)加大了貿(mào)易戰(zhàn)的力度——他吹噓其他法律授權(quán)將恢復(fù)失去的關(guān)稅收入和杠桿。然而，關(guān)稅并不受歡迎。在一項最近的調(diào)查中，超過60%的美國人表示反對關(guān)稅，其中包括近四分之一的共和黨人和三分之四的關(guān)鍵搖擺選民獨立選民。甚至連共和黨人也將經(jīng)濟(jì)視為國家最重要的問題之一。隨著中期選舉臨近，這可能會讓共和黨議員陷入困境。

眾議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson）在2025年試圖壓制與關(guān)稅相關(guān)的投票，但兩院中的微弱兩黨多數(shù)支持削減一些關(guān)稅。民主黨人可能會迫使更多此類投票，使共和黨人處于兩難境地：是繼續(xù)效忠特朗普，并為經(jīng)濟(jì)問題分擔(dān)責(zé)任，還是與公眾的不滿對齊？

更重要的是，特朗普政府正在考慮“第122條”關(guān)稅，這些關(guān)稅僅持續(xù)150天，若要延長，必須經(jīng)過國會投票（參議院民主黨可能會進(jìn)行阻撓）。如果民主黨人將這些關(guān)稅描繪成對選民的倒退性稅收，一些共和黨人可能會退縮。正如政治學(xué)家大衛(wèi)·梅休(David Mayhew)幾十年前所指出的，立法者根據(jù)他們采取的立場獲得（或承擔(dān)）獎勵（或責(zé)任），而不是根據(jù)隨之而來的政策結(jié)果。

第三，保守派法官對于“重大問題原則”并未形成統(tǒng)一意見——這是羅伯茨法院時代的一項原則，要求在政治或經(jīng)濟(jì)重大事項上，行政行為必須有明確的國會法定授權(quán)。在拜登政府期間，保守派法官依賴這一原則推翻了幾項重要的總統(tǒng)優(yōu)先事項，并促使國會進(jìn)行更精確的立法。

這次，只有三位保守派法官在推翻IEEPA關(guān)稅時支持這一原則（引發(fā)了三位自由派法官的異議）。布雷特·卡瓦諾（Brett Kavanaugh）不同意，認(rèn)為該原則不適用于緊急情況或外交事務(wù)。克拉倫斯·托馬斯（Clarence Thomas）法官也表示異議，認(rèn)為IEEPA關(guān)稅是合法的，而這一原則并不相關(guān)。巴雷特法官對同僚的推理提出質(zhì)疑。

關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力，甚至特朗普任命的法官在限制“帝國總統(tǒng)”并推動國會采取行動的問題上也存在分歧。

托南茨茵·卡莫納（Tonantzin Carmona）：

不確定性依然籠罩著實體經(jīng)濟(jì)

最高法院裁定推翻政府的IEEPA關(guān)稅可能會暫時降低關(guān)稅稅率。但不確定性依然存在，這一直是核心問題。挑戰(zhàn)不僅僅在于關(guān)稅的大小，更在于圍繞關(guān)稅的動蕩不安。

過去一年，企業(yè)被迫在急劇變化的貿(mào)易政策背景下做出招聘、定價和投資決策，這些變化與其他政策波動的源頭交織在一起。關(guān)稅稅率變化頻繁，幾乎沒有提前通知，這給管理庫存、合同和工資單的企業(yè)帶來了規(guī)劃上的挑戰(zhàn)。

這些影響是顯著的。美國的平均有效關(guān)稅率攀升至近17%，為自20世紀(jì)30年代初以來的最高水平。紐約聯(lián)邦儲備銀行的研究發(fā)現(xiàn)，近90%的關(guān)稅成本由美國企業(yè)和消費者承擔(dān)。稅務(wù)基金會估計，2025年關(guān)稅將使家庭成本增加約1000美元，2026年甚至可能高達(dá)1300美元。法院的裁決并不會自動解除這些成本，也不會撤銷已經(jīng)做出的基于關(guān)稅變化而做出的商業(yè)決策。

值得注意的是，中小企業(yè)在此次法律挑戰(zhàn)中起到了主導(dǎo)作用，因為這些壓力轉(zhuǎn)化為實際的取舍。Main Street Alliance的調(diào)查顯示，81.5%的企業(yè)提高或考慮提高價格，41.7%的企業(yè)推遲或考慮推遲擴(kuò)張，近三分之一的企業(yè)預(yù)計會裁員。在建筑等行業(yè)，來自貿(mào)易政策和移民執(zhí)法的層疊不確定性加劇了勞動力短缺和成本壓力。

該裁決也出臺于持續(xù)的關(guān)于可負(fù)擔(dān)性的問題的政治壓力之下，這可能會影響貿(mào)易工具重新部署的力度。即使關(guān)稅稅率下降，企業(yè)現(xiàn)在也必須評估是否會利用其他法律授權(quán)重新征收關(guān)稅。對于實體經(jīng)濟(jì)而言，恢復(fù)穩(wěn)定性可能和降低關(guān)稅本身一樣重要。

凱爾·陳（Kyle Chan）：

重新聚焦中國

通過限制IEEPA作為關(guān)稅工具的使用，最高法院的裁決最終強(qiáng)化了美國對華政策。它將貿(mào)易政策重新引導(dǎo)回適當(dāng)?shù)姆珊椭贫惹溃谷A盛頓更加關(guān)注與中國的核心貿(mào)易和國家安全問題，而不是將關(guān)稅作為在廣泛的外交爭端中臨時杠桿工具。

許多現(xiàn)有的針對中國商品的美國關(guān)稅，例如鋼鐵和汽車零部件，并非基于IEEPA。這些關(guān)稅依賴于像《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條（涉及國家安全）和第301條（涉及不公平貿(mào)易行為）等授權(quán)。這些機(jī)制不能通過簡單的行政命令實施。它們需要由專業(yè)機(jī)構(gòu)，如工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security）或美國貿(mào)易代表辦公室（Office of the U.S. Trade Representative）進(jìn)行正式調(diào)查，并公開通知和征求意見。這個過程有助于確保關(guān)稅基于證據(jù)、戰(zhàn)略性地有針對性，并與國家利益一致，而不是任意或反應(yīng)性的。

同樣重要的是，取消IEEPA作為關(guān)稅依據(jù)限制了美國自我造成的傷害。去年四月的“解放日”關(guān)稅引發(fā)了中國的強(qiáng)烈報復(fù)、金融市場的動蕩以及不必要的美方盟友和貿(mào)易伙伴之間的緊張關(guān)系。對關(guān)鍵貿(mào)易伙伴的廣泛關(guān)稅，在某些情況下減少了與中國關(guān)稅的相對差距，削弱了協(xié)調(diào)對華貿(mào)易行動的努力。關(guān)稅仍然是管理與中國關(guān)系的重要工具。該裁決確保它們被有意識且理性地使用，而不是作為外交政策中的鈍器。

范達(dá)·費爾巴布-布朗（Vanda Felbab-Brown）：

限制強(qiáng)迫合作以打擊芬太尼執(zhí)法的能力

最高法院的裁決在一個方面限制了特朗普政府的能力，即通過緊急關(guān)稅作為杠桿，強(qiáng)迫中國、墨西哥和加拿大在芬太尼、芬太尼前體物質(zhì)及更廣泛的禁毒工作上合作。2025年初，特朗普政府宣布對中國、墨西哥和加拿大征收關(guān)稅，將這一舉措描述為應(yīng)對芬太尼非法流入美國及前體化學(xué)品管控不力的反應(yīng)。然而，正如我在2025年12月美國參議院證詞中所詳細(xì)描述的那樣，中國通過實施反關(guān)稅、限制稀土礦物的出口，并抵制政治敏感商品（如大豆）的進(jìn)口，巧妙地在芬太尼關(guān)稅戰(zhàn)中超越了美國。

中國在2025年10月提出的芬太尼及前體相關(guān)承諾，實際上與它已經(jīng)承諾給拜登政府并于2024年底開始實施的承諾幾乎相同，而它在芬太尼前體控制法律執(zhí)法中的重大漏洞——中國商人向墨西哥毒梟出售未列名前體物質(zhì)的問題——依然沒有得到解決。特朗普政府可能需要更多依賴創(chuàng)造性合作和談判，而非懲罰，來獲得中國的合作。但懲罰性選項依然存在——例如限制中國官員和商界人士的簽證。

芬太尼關(guān)稅中將加拿大列為對象始終顯得奇怪——從美國流向加拿大的非法芬太尼數(shù)量比反向流動的數(shù)量大幾個數(shù)量級，而且兩者的數(shù)量都很小。盡管如此，特朗普政府在與墨西哥和加拿大就芬太尼合作問題上還揮舞著其他兩把大棒：重新談判或廢除《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）以及可能對墨西哥實施單方面的美國軍事打擊。如果這些措施實施，將損害美國的利益，并削弱與鄰國在芬太尼執(zhí)法、前體管控及更廣泛的反犯罪目標(biāo)上的合作。

威廉·G·蓋爾（William G. Gale）：

特朗普的關(guān)稅是另一種形式的財政政策

在過去一年中，特朗普政府將關(guān)稅政策轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代歷史上最大、最不穩(wěn)定的稅收增加之一。預(yù)算估算顯示，政府的關(guān)稅政策預(yù)計在未來十年將增加約3萬億美元的收入——這一數(shù)字與重大的稅收立法相當(dāng)，足以顯著影響長期債務(wù)預(yù)測。在這個規(guī)模下，將如此龐大的收入權(quán)集中在單一決策者手中，帶來了重大影響。曾經(jīng)作為邊緣貿(mào)易工具的關(guān)稅，已經(jīng)變成了財政前景的核心。

這使得最高法院近期關(guān)于IEEPA的裁決不僅僅是一次技術(shù)性的法律爭議。《憲法》將征稅權(quán)賦予國會，歷史上國會僅將有限的關(guān)稅權(quán)限委托給行政部門。然而，對多個國家實施廣泛的、覆蓋整個經(jīng)濟(jì)的關(guān)稅，迫使這一委托接近其極限。數(shù)萬億美元的關(guān)稅不僅僅是貿(mào)易工具——它們是稅收政策，而如此規(guī)模的稅收政策需要明確的國會授權(quán)。

政府將關(guān)稅作為將制造業(yè)帶回美國并減少貿(mào)易赤字的工具，同時也將其作為一項持續(xù)的重大收入來源。然而，這些目標(biāo)相互沖突。關(guān)稅之所以能增加收入，正是因為進(jìn)口繼續(xù)進(jìn)行。如果進(jìn)口大幅下降——因為生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國內(nèi)或貿(mào)易減少——收入就會下降。與此同時，關(guān)稅被作為談判工具在追求更廣泛的經(jīng)濟(jì)或地緣政治目標(biāo)時被征收、暫停或修訂。關(guān)稅不能同時消除進(jìn)口、為政府提供資金，并作為可調(diào)節(jié)的談判杠桿。這種不穩(wěn)定性削弱了它們作為長期收入來源的可靠性。

與此同時，經(jīng)濟(jì)證據(jù)依然令人沮喪。關(guān)稅像對國內(nèi)消費者和企業(yè)的稅收。研究表明，關(guān)稅對美國價格產(chǎn)生了顯著的傳遞效應(yīng)，導(dǎo)致增長放緩，并在收入分配中產(chǎn)生倒退效應(yīng)。過去一年，貿(mào)易赤字并沒有顯著縮小——這一點提醒我們，貿(mào)易赤字反映的是國家儲蓄和投資的動態(tài)，而不是關(guān)稅——而制造業(yè)就業(yè)保持大致平穩(wěn)，幾乎沒有證據(jù)表明關(guān)稅推動了制造業(yè)的復(fù)蘇。

更廣泛的教訓(xùn)是制度性問題。當(dāng)關(guān)稅適度時，關(guān)于委托的問題可能顯得很技術(shù)性。當(dāng)它們在收入影響上與重大稅收立法相當(dāng)時，它們就是另一種形式的財政政策。法院的裁決并沒有結(jié)束關(guān)稅爭論。但它強(qiáng)化了一個基本原則：如果美國要通過進(jìn)口稅收籌集數(shù)萬億美元，這一選擇必須由國會明確和審慎地做出。

威廉·A·高爾斯頓（William A. Galston）：

最高法院裁決對美國民主的意義

當(dāng)我們關(guān)注最高法院裁定推翻特朗普總統(tǒng)廣泛關(guān)稅政策對民主制度和治理的影響時，以下四個要點尤為突出。

第一：根據(jù)特朗普總統(tǒng)第二任期第一年在程序性問題上的法律勝利，人們曾有可能認(rèn)為法院的保守派多數(shù)把黨派政治置于司法責(zé)任之上。然而，法院的關(guān)稅裁決削弱了這一說法。三位保守派法官與三位自由派法官一道，廣泛且明確地拒絕了政府的立場，其中有兩位保守派法官是特朗普任命的。法院仍然能夠履行創(chuàng)國者設(shè)想的獨立三權(quán)分立的職能。接下來的判決將決定這一獨立性是否延伸到其他關(guān)鍵案件。

第二：雖然特朗普總統(tǒng)并不是唯一一位通過削弱國會權(quán)力來擴(kuò)張行政權(quán)力的近現(xiàn)代總統(tǒng)，但他是做得最為徹底的。通過重新確認(rèn)國會在稅收事務(wù)中的主導(dǎo)地位，法院在這一領(lǐng)域劃定了限制行政權(quán)力擴(kuò)張的界限。

第三：雖然特朗普總統(tǒng)譴責(zé)這一裁決并批評支持裁決的保守派法官，但他接受了裁決并立即采取措施，將基于IEEPA的政策替換為其他依賴不同法律授權(quán)的政策。這一轉(zhuǎn)變的迅速表明，政府已經(jīng)為可能的負(fù)面裁決做好了準(zhǔn)備，并做出了不拒絕或抗拒裁決的審慎判斷。由于關(guān)稅在特朗普經(jīng)濟(jì)議程中至關(guān)重要，因此有理由相信，政府將遵守法院的判決，避免了一些人擔(dān)心的憲法危機(jī)。

第四：盡管特朗普總統(tǒng)援引《1974年貿(mào)易法》第122條實施了10%的全球關(guān)稅（很快提高至15%），但這些關(guān)稅必須在150天內(nèi)結(jié)束，除非國會投票決定延長它們。這一要求不僅承認(rèn)了立法部門在稅收事務(wù)中的核心憲法地位，還將要求眾議院和參議院的成員在2026年中期選舉前幾個月為可能的投票負(fù)責(zé)。民選官員對人民的問責(zé)是我們憲法體系的核心，而法院的裁決加強(qiáng)了這一點。

丹尼爾·S·漢密爾頓（Daniel S. Hamilton）：

歐盟對關(guān)稅的看法

作為美國最大的貿(mào)易伙伴，歐盟正努力理解華盛頓的貿(mào)易“混亂”。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人對最高法院的裁定表示松一口氣。但他們對特朗普對裁決的反應(yīng)感到擔(dān)憂，這可能進(jìn)一步加劇跨大西洋的貿(mào)易摩擦。

一個關(guān)注點是特朗普決定根據(jù)《1974年美國貿(mào)易法》第122條實施15%的普遍性關(guān)稅。如果這些關(guān)稅加在現(xiàn)有的關(guān)稅之上，歐盟公司將面臨比美國和歐盟去年七月達(dá)成協(xié)議時同意的更高的附加費。

第二個擔(dān)憂是總統(tǒng)計劃根據(jù)同一法律第301條對不公平貿(mào)易行為進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。他可能會針對歐盟的一些做法，這些做法長期以來被特朗普及其支持者視為歧視性，例如歐盟的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、對美國數(shù)字公司設(shè)限和征稅，以及對歐盟出口商的增值稅豁免。

歐盟還擔(dān)心特朗普可能根據(jù)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條實施額外的國家安全相關(guān)關(guān)稅。在七月的安排中，華盛頓并未將歐盟從此類關(guān)稅中豁免，這包括對鋼鐵、鋁、銅及其衍生產(chǎn)品征收50%的關(guān)稅。歐洲人擔(dān)心他可能會利用這一授權(quán)進(jìn)一步提高這些關(guān)稅。

鑒于這些不確定性，歐洲議會啟動了緊急剎車——暫停了對歐盟委員會去年七月與特朗普政府達(dá)成的關(guān)稅減免承諾的審議。歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——歐盟委員會也堅持要求特朗普政府澄清其計劃。

然而，歐盟內(nèi)部普遍的看法仍舊是度過關(guān)稅風(fēng)暴。畢竟，烏克蘭的命運(yùn)與跨大西洋合作密切相關(guān)。歐洲人急切希望確保華盛頓的貿(mào)易混亂不會演變成全面的跨大西洋安全危機(jī)。

本·哈里斯（Ben Harris）：

新立法可能悄然賦予特朗普廣泛的關(guān)稅權(quán)力

在最高法院裁決后，大多數(shù)分析師正確地將注意力轉(zhuǎn)向了現(xiàn)有的允許更為狹窄征收關(guān)稅的貿(mào)易措施。然而，一項待參議院投票的兩黨法案可能具有更大的影響。

對俄羅斯的制裁法案在參議院幾乎獲得一致支持。法案旨在懲罰俄羅斯經(jīng)濟(jì)，以報復(fù)其對烏克蘭的軍事行動。然而，這項法案也悄然賦予白宮廣泛的權(quán)力，可以對我們的廣泛貿(mào)易伙伴征收關(guān)稅。

具體來說，該法案將賦予總統(tǒng)對任何進(jìn)口俄羅斯原油或精煉產(chǎn)品的國家征收500%的關(guān)稅——實際上是對該國實施禁運(yùn)。雖然該法案對行政部門的權(quán)力有所限制，但它將為總統(tǒng)在其貿(mào)易武器庫中創(chuàng)造一種新工具。

那些假設(shè)總統(tǒng)會平等適用這些關(guān)稅的人沒有在關(guān)注。印度因進(jìn)口俄羅斯原油而被征收25%的附加關(guān)稅，而中國——進(jìn)口量更大——卻沒有遭遇任何報復(fù)。進(jìn)口俄羅斯精煉石油產(chǎn)品的多個國家也是如此。

如果國會賦予總統(tǒng)這一新權(quán)力，可能會對美國貿(mào)易造成巨大的沖擊。去年，大約40個國家從俄羅斯進(jìn)口石油——其中包括中國、德國和日本。總體而言，進(jìn)口俄羅斯石油的國家占美國進(jìn)口約40%。

需要明確的是，針對俄羅斯經(jīng)濟(jì)的懲罰措施幾乎總是受到歡迎的。但國會應(yīng)該警惕將其征稅權(quán)力交給一個將全球貿(mào)易戰(zhàn)爭置于懲罰俄羅斯經(jīng)濟(jì)之上的政府。

卡里·赫曼（Kari Heerman）：

IEEPA關(guān)稅可能已經(jīng)消失，但不確定性依然存在

最高法院對IEEPA的裁決取消了總統(tǒng)用來一夜之間征收無限期關(guān)稅的途徑——這是他利用關(guān)稅作為地緣政治威脅的最直接工具。然而，這并不意味著取消了行政部門在沒有國會授權(quán)的情況下重塑關(guān)稅制度的能力。

《1974年貿(mào)易法》第122條已經(jīng)被作為臨時過渡手段來維持更高的關(guān)稅。其他法定授權(quán)——最為突出的包括《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條和《1974年貿(mào)易法》第301條——為實施更為持續(xù)的關(guān)稅提供了既定路徑。與IEEPA不同，這些法案要么設(shè)有法定限制，要么要求在采取行動之前進(jìn)行調(diào)查、磋商和正式裁定。它們施加了程序性或時間性的約束，但并不阻止一個決心采取行動的政府將這些程序引導(dǎo)到預(yù)定結(jié)果。

然而，缺乏新的國會指引——且在沒有達(dá)成關(guān)于更新多邊框架的共識的情況下——這些法定授權(quán)已經(jīng)成為塑造關(guān)稅制度的默認(rèn)工具。當(dāng)狹隘的授權(quán)被用來重新塑造整體關(guān)稅制度時，訴訟、行政壓力和不確定性是可以預(yù)見的結(jié)果。因為特朗普的關(guān)稅政策和回歸以世界貿(mào)易組織為中心的體系都沒有獲得廣泛的政治支持——且沒有替代框架的出現(xiàn)——當(dāng)前的做法依然建立在有爭議和不確定的基礎(chǔ)上。

這使得每個政府都必須決定保留、修改或拆除哪些關(guān)稅。其結(jié)果是，一個更難以管理、更為企業(yè)難以適應(yīng)、更容易受到特殊利益影響、且作為治理框架更不一致的貿(mào)易制度。

更穩(wěn)定的做法應(yīng)當(dāng)清晰地闡明經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、戰(zhàn)略競爭、國內(nèi)政治和外交政策在現(xiàn)代美國貿(mào)易戰(zhàn)略中的關(guān)系，并確保與關(guān)鍵原則相一致的法律授權(quán)。直到這樣的框架建立起來，美國的貿(mào)易政策將繼續(xù)依賴于原本并非為系統(tǒng)性改革設(shè)計的法律授權(quán)行使的行政裁量權(quán)，這使得企業(yè)和盟友在需要戰(zhàn)略明確性的時候，對美國政策的方向感到不確定。

亞倫·克萊因（Aaron Klein）：

關(guān)稅有缺陷，但沒有它們，債務(wù)將繼續(xù)增長

特朗普經(jīng)濟(jì)學(xué)將大規(guī)模的減稅與通過關(guān)稅實施的增稅相結(jié)合，而這些增稅最終由美國消費者和企業(yè)承擔(dān)。最高法院的裁決推翻了許多特朗普的關(guān)稅，將關(guān)稅權(quán)力歸還給國會。雖然由共和黨控制的國會幾乎無法就任何問題達(dá)成一致，但他們通過了該計劃的第一部分——大幅削減稅收。特朗普的關(guān)稅在政治上不受歡迎，國會不太可能重新引入這些關(guān)稅。這將意味著什么呢？

雖然特朗普夸大了減稅和關(guān)稅的規(guī)模，特別是關(guān)稅帶來的收入，但按這些稅率征收的關(guān)稅確實能帶來可觀的收入。國會預(yù)算辦公室預(yù)計，如果保持特朗普的關(guān)稅水平，關(guān)稅將在2035年之前減少3萬億美元的赤字。從一個角度看，這相當(dāng)于美國公路和公共交通系統(tǒng)專用的汽油稅和其他費用預(yù)計在同一時期籌集的總收入的5倍多。

除非國會選擇提高稅收或大幅削減開支，否則取消這些關(guān)稅將加劇已經(jīng)創(chuàng)紀(jì)錄的和平時期赤字。就像一個今天暴飲暴食、但承諾明天鍛煉的人一樣，美國正在靠債務(wù)膨脹自己。最高法院裁決的實際影響將是使某種形式的“鍛煉”變得更加困難，而這種形式雖然有許多缺陷（關(guān)稅也有很多缺陷），但可能意味著政府運(yùn)作中“肥胖”的問題將進(jìn)一步惡化。

羅伯特·E·利坦（Robert E. Litan）：

關(guān)稅裁決帶來了新的法律不確定性

令人驚訝的并非美國最高法院對關(guān)稅裁定的結(jié)果，而是這一裁決對特朗普其他舉措可能產(chǎn)生的法律影響。

特朗普曾依據(jù)《1977年國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）在“緊急”條款下對不同國家實施“互惠關(guān)稅”，以實現(xiàn)兩個目標(biāo)：(1) 回應(yīng)他所稱的“導(dǎo)致美國制造業(yè)基礎(chǔ)空洞化”并“破壞關(guān)鍵供應(yīng)鏈”的貿(mào)易赤字問題；(2) 利用關(guān)稅實現(xiàn)與貿(mào)易無關(guān)的目標(biāo)，包括遏制毒品和移民流入美國、施壓丹麥將格陵蘭賣給美國，以及阻止其他國家購買伊朗石油。

六位最高法院法官裁定，國會并未賦予特朗普在IEEPA下如此廣泛的權(quán)力。所有法官均拒絕了總統(tǒng)對IEEPA的解釋，認(rèn)為其違反了普通的法定解釋原則。三位法官，包括首席大法官約翰·羅伯茨，進(jìn)一步引用了所謂的“重大問題原則”（MQD）來支持他們的結(jié)論。

如預(yù)期的那樣，特朗普總統(tǒng)立即對裁決做出反應(yīng)，轉(zhuǎn)而在其他法律條款下追求他的第一個目標(biāo)，因為這些條款中的授權(quán)相對更為明確，但附帶條件。他首先在《1974年貿(mào)易法》第122條下對所有國家的進(jìn)口商品征收了10%的關(guān)稅，周末將其提高至15%。他還啟動了調(diào)查，準(zhǔn)備根據(jù)其他貿(mào)易條款征收額外的關(guān)稅或費用。盡管這一過程需要時間，但總統(tǒng)最終可能會通過拼湊不同的關(guān)稅政策，重新實現(xiàn)他通過IEEPA實施的關(guān)稅措施。

特朗普顯然最擔(dān)心的是，失去IEEPA支持的關(guān)稅將會妨礙他在非貿(mào)易問題上施加壓力以獲得讓步。事實上，這是他對法院裁決最為不滿的后果。這個難題不應(yīng)被過分夸大。特朗普仍然可以威脅在其他法案下征收關(guān)稅，并推遲行動直到他獲得想要的結(jié)果。與此同時，企業(yè)和消費者將繼續(xù)生活在持續(xù)的不確定性中。國會可以通過新立法結(jié)束這一局面，但鑒于當(dāng)前的國會構(gòu)成，發(fā)生這種情況的可能性很小。

該裁決的最大新聞或許是，三位保守派法官——首席大法官羅伯茨、尼爾·戈爾蘇奇法官和艾米·科尼·巴雷特法官——得出結(jié)論，重大問題原則適用于審查賦予總統(tǒng)的法定權(quán)力授權(quán)，而不僅僅適用于未經(jīng)過選舉的官僚。這一原則要求特別明確的法定授權(quán)，以支持“前所未有”和“具有變革性”的行政舉措，這些舉措在政治和經(jīng)濟(jì)上具有特別重要的意義。僅僅依賴字面理解寬泛的法定措辭來支持過于激進(jìn)的授權(quán)使用，是不夠的。

然而，關(guān)稅并非特朗普基于不確定法律文本下作出前所未有舉措的唯一領(lǐng)域。他單方面試圖重組公務(wù)員系統(tǒng)和調(diào)整行政部門機(jī)構(gòu)的行為也處于不確定的法律基礎(chǔ)之上。關(guān)稅政策在特朗普之外幾乎沒有政治支持。值得觀察的是，當(dāng)總統(tǒng)的舉措得到更廣泛的政治支持，尤其是在保守派中，羅伯茨法院是否會表現(xiàn)出與關(guān)稅政策裁決同樣的警惕。

邁克爾·E·奧漢龍（Michael E. O’Hanlon）：

展望未來，關(guān)稅應(yīng)聚焦關(guān)鍵目標(biāo)

2026年2月20日，最高法院裁定禁止特朗普總統(tǒng)在《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》下廣泛使用關(guān)稅，這是一個值得歡迎的消息。主要原因是，盡管特朗普在提升國家經(jīng)濟(jì)、工業(yè)和技術(shù)能力在政策辯論中的重要性方面值得一定的肯定，但他對友國、敵國和中立國一視同仁、廣泛而獨特地使用關(guān)稅，既有可能擾亂全球經(jīng)濟(jì)體系，也有可能破壞美國的同盟體系和幾十年來與世界大多數(shù)國家建立的信任。

我們確實需要在2020年代及以后，在多個國家經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域采取更為積極的行動。我們所學(xué)的自由放任的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)學(xué)，強(qiáng)調(diào)貿(mào)易的比較優(yōu)勢和效率收益，可能從一開始就不完全適用，今天這種更具競爭性和地緣政治緊張的環(huán)境下，它更顯得不合時宜。與此同時，支持關(guān)鍵行業(yè)的努力應(yīng)當(dāng)具有針對性，避免使用廣泛制裁或大規(guī)模關(guān)稅。

具體來說，以下是一些現(xiàn)在需要國家或州經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)的領(lǐng)域，特朗普可以將貿(mào)易保護(hù)努力更有針對性地集中在這些目標(biāo)上：

1.半導(dǎo)體的國內(nèi)生產(chǎn)

2.國內(nèi)（或友好國家）稀土礦物及相關(guān)磁鐵的開采和精煉

3.針對其他關(guān)鍵礦物的類似努力，包括鉭、銅、鈦及其他美國已衰弱的國家防御儲備中的關(guān)鍵元素

4.藥品及其關(guān)鍵前體物質(zhì)，尤其是那些一旦供應(yīng)中斷可能迅速危及許多美國人生命的物質(zhì)，正如Marta Wosinska與Tom Wright、Mark Muro和我去年秋天在一篇論文中所討論的

5.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)至關(guān)重要的某些化學(xué)品

6.近年國防部所闡述的某些類型的鑄件和鍛件，以及在現(xiàn)代武器中至關(guān)重要的某些類型的光學(xué)設(shè)備

7.重要的電子產(chǎn)品，如對電網(wǎng)至關(guān)重要的大型變壓器

8.以及那些因國外不公平勞動或環(huán)保實踐而受到影響的美國工人領(lǐng)域，如果能提供公平競爭的環(huán)境，將能夠有效競爭的領(lǐng)域。

桑賈伊·帕特奈克（Sanjay Patnaik）：

為自由貿(mào)易重新辯護(hù)

通過推翻特朗普總統(tǒng)根據(jù)IEEPA實施的關(guān)稅，最高法院為現(xiàn)政府提供了恢復(fù)美國貿(mào)易政策穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)理性的機(jī)會。消除貿(mào)易壁壘、促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)一體化，一直是推動經(jīng)濟(jì)增長的持久動力之一。經(jīng)濟(jì)理論和大量的實證證據(jù)清晰地表明，跨境貿(mào)易水平的提高能夠帶來更大的經(jīng)濟(jì)繁榮，表現(xiàn)為更高的GDP增長、更低的消費者價格、市場競爭的增加以及更多的國際市場準(zhǔn)入。事實上，美國在過去幾十年里是全球自由貿(mào)易的最大受益者之一。

因此，美國近期轉(zhuǎn)向保護(hù)主義，令美國經(jīng)濟(jì)的長期前景以及美國作為全球經(jīng)濟(jì)大國的地位深感擔(dān)憂。跨境貿(mào)易是雙向的，而政府的關(guān)稅政策對美國出口商在全球市場上的地位造成了重大損害。同樣，由于關(guān)稅導(dǎo)致的價格上漲，開始轉(zhuǎn)嫁給消費者，最嚴(yán)重影響的是美國低收入家庭。政府不應(yīng)通過其他法律手段加大對關(guān)稅的依賴，而應(yīng)聽從最高法院的裁決——以及新興市場的信號——實施經(jīng)過時間考驗的貿(mào)易政策，通過消除貿(mào)易壁壘并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)一體化，至少與我們的盟友保持緊密合作。

米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）：

印太地區(qū)的未解問題

雖然最高法院對IEEPA的裁決對特朗普政府的貿(mào)易政策是一次重大打擊，但美國在印太地區(qū)的盟友和伙伴們對現(xiàn)有的貿(mào)易協(xié)議采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。他們的回應(yīng)現(xiàn)在需要考慮以下因素：與特朗普政府現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)議的國內(nèi)政治支持、他們之前談判的關(guān)稅稅率與總統(tǒng)最新第122條關(guān)稅公告下的稅率之間的差異，以及現(xiàn)有協(xié)議的完整性（或缺乏完整性）。

對于韓國和日本來說，與特朗普政府達(dá)成的協(xié)議使這些盟國的關(guān)稅稅率為15%，大致相當(dāng)于總統(tǒng)最新公告下的稅率。由于IEEPA不再適用，目前尚不清楚特朗普總統(tǒng)如何兌現(xiàn)他最近威脅將韓國的稅率提高到25%的承諾。對于這些主要制造業(yè)經(jīng)濟(jì)體來說，第232條行業(yè)性關(guān)稅和第301條更廣泛的關(guān)稅前景與整體基準(zhǔn)一樣重要，而這些仍然保持不變。此外，在這兩個盟國的國內(nèi)政治中，強(qiáng)烈傾向于為保持至關(guān)重要的安全和經(jīng)濟(jì)關(guān)系與美國解決貿(mào)易問題。

在東南亞，之前的協(xié)議和框架安排大致集中在19%，意味著這些伙伴在特朗普總統(tǒng)的新第122條關(guān)稅下的待遇比之前更好。亞洲中最大的不確定問題可能出現(xiàn)在那些尚未達(dá)成協(xié)議的伙伴——印度，因為與領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系的下滑，導(dǎo)致重要且穩(wěn)健的貿(mào)易協(xié)議推遲了數(shù)月；越南則在7月接近達(dá)成協(xié)議時被擱置，并且新的替代協(xié)議遲遲沒有找到。當(dāng)然，依據(jù)裁決，中國的總體關(guān)稅稅率將有所下降，這在特朗普總統(tǒng)四月訪問前削弱了他的一部分談判杠桿。

杰西卡·里德爾（Jessica Riedl）：

IEEPA替代方案的財政影響

最高法院以6比3的裁決宣布特朗普總統(tǒng)根據(jù)《1977年國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）使用關(guān)稅無效，這為關(guān)稅財政預(yù)測增添了不確定性，但并未實質(zhì)性改變這些預(yù)測。近期國會預(yù)算辦公室（CBO）的基準(zhǔn)估算顯示，繼續(xù)實施IEEPA和其他近期的關(guān)稅將使十年內(nèi)的收入增加2.4萬億美元，若包括其他效應(yīng)（如隨之產(chǎn)生的凈利息節(jié)省）則為3.0萬億美元。這個數(shù)字低于海關(guān)收入的總增加，因為關(guān)稅會在其他收入類別中產(chǎn)生抵消損失，例如企業(yè)在支付關(guān)稅時抵扣相關(guān)成本。

IEEPA關(guān)稅的喪失仍然使特朗普總統(tǒng)能夠依據(jù)國家安全（第232條）、不公平貿(mào)易行為（第301條）和國際支付不平衡（第122條）等標(biāo)準(zhǔn)，利用其他關(guān)稅法律。事實上，特朗普在法院裁決后宣布，用第122條替代IEEPA關(guān)稅，實施一項15%的廣泛關(guān)稅。這些額外的關(guān)稅法律有其自身的法定限制，很可能會引發(fā)更多的法院挑戰(zhàn)，從而使它們的長期可持續(xù)性未定。第122條關(guān)稅還面臨150天的期限，除非國會投票決定續(xù)期。

耶魯預(yù)算實驗室計算表明，IEEPA關(guān)稅的喪失使有效關(guān)稅率從16%降至9.1%，然而第122條關(guān)稅將這一比率推高至13.7%。耶魯計算顯示，這將導(dǎo)致關(guān)稅收入比IEEPA預(yù)測水平減少16%。將這一百分比應(yīng)用于CBO的2.4萬億美元十年收入估算，將其減少至2.0萬億美元（如果該政策被延續(xù)）。雖然第122條的直接延續(xù)不太可能發(fā)生，但白宮在面對法院和國會的阻礙時繼續(xù)采用其他法律變通手段的可能性表明，這樣的收入估算最有可能接近未來的發(fā)展路徑。

米雷亞·索利斯（Mireya Solís）：

亞洲對特朗普“B計劃”關(guān)稅的擔(dān)憂

亞洲國家將把最高法院裁定推翻IEEPA關(guān)稅視為特朗普總統(tǒng)在關(guān)稅問題上試圖行使無限制權(quán)力的重大失敗。但即便如此，預(yù)計過去一年特朗普政府談判的貿(mào)易協(xié)議不會因此解體——盡管這些協(xié)議包含了從巨額投資承諾（如日本、韓國、臺灣）到在經(jīng)濟(jì)安全政策上的單方面對齊（如馬來西亞、柬埔寨）等繁重讓步。區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人將謹(jǐn)慎行事，因為最高法院保留了那些不源自緊急權(quán)力的關(guān)稅。此外，特朗普政府迅速推出了B計劃：依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第122條，針對國際收支問題實施為期150天的10%全球關(guān)稅，并準(zhǔn)備出臺多個行業(yè)關(guān)稅（基于國家安全考慮的第232條）和國家特定關(guān)稅（針對不公平貿(mào)易行為的第301條）。

強(qiáng)化版第301條的幽靈將在亞洲引發(fā)特別的關(guān)注。這一工具長期以來被視為美國單邊貿(mào)易權(quán)力的典型——由美國自行決定他國是否作弊，并按其意愿施加關(guān)稅處罰。美國與多個亞洲國家之間的激烈貿(mào)易戰(zhàn)中，301條行動屢見不鮮（例如1980年代末期針對日本的半導(dǎo)體糾紛）。如今，美國貿(mào)易代表格里爾（Greer）預(yù)告了一個“超級版”301程序：針對大多數(shù)主要貿(mào)易伙伴，涵蓋廣泛議題——從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、數(shù)字服務(wù)稅、藥品定價、海洋污染等一系列問題。由于幾乎沒有希望通過司法途徑撤銷這些關(guān)稅，美國的貿(mào)易伙伴將在特朗普的B計劃中找到一種更加隱蔽的保護(hù)主義形式。

*內(nèi)容來源于布魯金斯學(xué)會網(wǎng)站，原題為“Brookings experts on the Supreme Court’s tariff decision'”。內(nèi)容有所刪減。

本文編譯｜周浩鍇 IPP新媒體編輯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對 | 劉 深

終審 | 劉金程

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