全國人大代表建議：設立案例庫“快速入庫通道”！

作者：中國法學會法律文書學研究會會員 羅書平

最高人民法院張軍院長多次強調指出，公平正義的感受主體是人民群眾，而不是法院、法官自己。什么樣的案例好，人民群眾最有發言權。

全國人大代表李慧建議：

設立“快速入庫通道”！

2月5日，最高人民法院召開高質量辦理代表建議典型案例新聞發布會。會上發布的 7 件典型案例中，首例源自全國人大代表閻建國《關于強化人民法院案例庫建設 獎勵優秀案例入庫法官的建議》（第 8899 號）與全國人大代表李慧《關于優化人民法院案例庫案例更新效率和范圍以強化典型案例示范效應的建議》（第 4870 號）。

2月20日，在十四屆全國人大三次會議即將召開之際，全國人大常委會相關部門共同舉辦的新聞吹風會上，發布了10個高質量辦理代表建議典型案例，其中就包括最高法院選送的《建好用好人民法院案例庫 讓公平正義可感可觸可見——最高人民法院認真落實代表建議 做優新時代公正司法新產品》。

2月27日，是人民法院案例庫上線兩周年的日子。最高法院將兩名全國人大代表就“人民法院案例庫”建設提出的建議，推選為“高質量辦理代表建議典型案例”之首，并得到了全國人大的認可。這展示了為貫徹落實《中共中央關于加強新時代審判工作的意見》（2025年7月14日公布）中“高質量建設人民法院案例”要求的承諾和行動。

一、做法與實效

2023年7月，最高法院決定全面實施人民法院案例庫建設。同年12月，最高法院發布《關于向全社會公開征集案例的公告》，明確規定對于此類由“推薦”而“入選”的案例類型，定位為“社會推薦案例”。并在隨后上線的案例庫平臺首頁專門開通了“案例推薦”通道，在每個入庫案例的下方設有用戶評價和意見建議反饋模塊。緊接著，在連續兩年專就人民法院案例庫上線組織的新聞發布會上，都將“社會推薦案例”的執行情況作為“規定動作”介紹：

2024年2月27日，人民法院案例庫首次上線的新聞發布會介紹，在全國法院和社會各界的共同努力下，人民法院案例庫首批上線的入庫案例已達到3711件。為拓寬參考案例來源，盡快豐富案例庫資源，最高法院自2023年12月起，面向社會開展參考案例征集工作，邀請社會各界共建人民法院案例庫。法學院校、全國律協、專家學者、律師同仁，甚至還有中學教師等非法律界人士，積極向人民法院案例庫推薦案例，全國法院共收到社會推薦案例245件，其中部分已經審核入庫（入庫數不詳）。

2025年2月27日，人民法院案例庫上線一周年舉行的新聞發布會上宣布，人民法院案例庫收錄案例4789件，實現了對常見罪名、多發案由的“全覆蓋”。案例庫的建設也得到社會各界的廣泛參與。自2023年12月最高法發布征集參考案例的公告后，截至2025年2月12日，共收到700余件社會推薦案例（入庫數不詳）。北京市廣渠門中學教師索輝也是其中一員，因觀察到未成年人易受網絡侵害問題，她推薦了“李某某脅迫未成年人網絡裸聊構成強制猥褻罪”一案，并在之后收到最高法頒發的證書。

有關《公告》在業內引起的反響，據身為全國人大代表的閻建國律師在2月5日最高法院舉行的“高質量辦理代表建議典型案例”新聞發布會上介紹：人民法院邀請社會各界共建案例庫，不少律師同仁以及法學院校、專家學者等都積極向案例庫推薦案例，案例庫的“源頭活水”更加豐富多源，可以說已成為全社會共同的“法治產品”。

二、觀察與思考

常言道，成績不說跑不了。對于全國人大代表對人民法院案例庫建設豐碩成果的高度贊揚，對于新聞發言人對七個高質量辦理代表建議典型案例三個“特色亮點”的充分肯定，對于全國法院在案例庫建設中采取措施、完善機制之類的工作介紹，不再重述。

在這里，筆者重點思考的是，如何通過這個“高質量辦理代表建議典型案例”，看到案例庫建設中存在的不足；如何通過全國人大代表在新聞發布會上的發言，審視到案例庫建設中亟待改進的地方；如何采取有效措施，使案例庫盡快“提質增效”，真正實現對常見罪名和案由的“全覆蓋”：

（一）在最高人民法院公布的七件“高質量辦理代表建議典型案例”中，位列首位的“關于加強人民法院案例庫建設的建議”典型案例里，最高法首次坦誠指出當前案例庫建設存在的問題，相關內容值得深入思考與研究：

——聚焦問題導向，編選優秀案例；

——圍繞代表所提具體建議，細化入庫標準；

——既堅守“沒有錯”的底線，更追求“有價值”的標準；

——不為求穩而刻意選編毫無爭議的案例；

——對“同案不同判”情形，編選入庫案例發揮統一裁判規則尺度作用；

——依照新法新規作出裁判而編寫的案例，優先審核、入庫；

——入庫一案、影響一片；

——將參與案例庫建設情況作為考核評優的重要因素。

（二）作為律師界的閻建國代表，在最高法院舉行的“高質量辦理代表建議典型案例”新聞發布會上，坦率提出了看似不起眼的幾條“建議和希望”，實際上也反映出人民法院案例庫亟待提質增效的短板：

一是讓廣大法官以自己的案例能入案例庫為榮；

二是優化入庫案例結構，擴大覆蓋面，收錄更多優質案例；

三是加大對案例庫的宣傳力度，讓廣大律師、學者、法律工作者及人民群眾廣為借鑒；

四是提升案例庫智能化水平，完善案例檢索系統，提高檢索的精準程度、智能化程度。

（三）作為科研領域的李慧代表，在全國人大舉辦的新聞吹風會上介紹，針對調研中發現部分領域尚未收錄入庫案例，一定程度上影響案例庫示范效應發揮的問題，提出了進一步優化人民法院案例庫的案例更新機制，建立熱點、新型案例的“快速入庫通道”，拓寬收錄維度，尤其是加強對科技創新、數字經濟、綠色低碳等國家戰略相關領域的案例覆蓋，努力將案例庫建設成為“活的法律指南”等建議。

由此，筆者聯想到有關廣泛征集社會推薦案例的《公告》發布后，實際效果似乎并不盡如人意。時至今日，最高人民法院通過多個渠道發布的信息顯示：人民法院案例庫上線兩年來已經公開上傳了5300個“入庫案例”中，但其中有多少屬于“社會推薦案例”以及這些案例的使用效果如何，至今尚無回應。這不僅使社會公眾無法知曉《公告》發布后社會推薦案例的情況，而且對社會推薦案例的積極性能否持續穩定產生較大影響，并從一定程度上制約著人民法院案例庫建設的發展趨勢。

筆者認為，上述問題產生的原因，可能與《公告》發布時，設立“社會推薦案例”的保障機制太匆忙，缺失必要的論證和調查研究有關。就是《公告》發布后的次年5月7日制定的《工作規程》中，雖然設了專章用三個條文規定了 “社會推薦參考案例的入庫流程”，現在回過頭來看，至少在建章立制層面上仍有以下問題需要探討：

一是對接受社會推薦案例的“法院級別”有無必要進行限制。《工作規程》規定，“對于社會推薦的參考案例，一般由作出生效裁判的人民法院進行審查”。實施中，“一般由”也就自然而然地形成了“一律由”的“常態”，進而實際操作中基本上對于“社會推薦”案例，都形成了“逐級層報”的“慣例”。這無異于成為一個具有“類案”屬性的生效裁判能否成為“入庫案例”的瓶頸。

而事實上，所謂生效裁判“法院審查”，往往就是“承辦法官審查”，這種機制，對于優質案例能否脫穎而出成為“入庫案例”，顯然是不利的。

二是對社會推薦案例人的“社會地位”有無必要“區別對待”。《工作規程》規定，“對于中央國家機關、全國性社會組織等推薦的參考案例，由最高人民法院直接審查”，而“對于地方國家機關、地方社會組織等推薦的參考案例，參照本條第二款的規定，由有關地方人民法院進行審查。”

實踐證明，這種“社會推薦”案例人為地按不同級別進行審查的做法，既沒有必要，也容易導致那些具備普遍適用效力、足以成為“類案”的優秀案例流失。

三是對法院審查“社會推薦”案例的主體（法官）、期限和責任是否需要明確規定。《工作規程》雖然也要求“各級法院對參與案例庫建設工作情況納入績效考核。”但據了解，此類“宣言式”的規定，很難落到實處。如果缺乏必要的配套措施，無論是對于原審法官還是法院中從事研究或案件管理的人員來講，都意味著無須承擔任何不履職的責任，也就缺乏主動積極審查的動力和壓力。

據悉，西部地區一名具有刑法學博士學歷的律師，在擔任一起開設賭場案件辯護人后，將此經歷的案件撰寫成入庫候選案例，按規定“層報”給法院，結果居然在生效裁判的基層法院法官那里“躺了一年”才層報到中級法院。律師反復催問得到法官助理的回答都是“實在是太忙了！”

三、對策與建議

最高人民法院張軍院長多次強調指出，公平正義的感受主體是人民群眾，而不是法院、法官自己。什么樣的案例好，人民群眾最有發言權。

這既是對習近平“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”法治思想的精準領悟，也為人民法院全面貫徹落實黨中央“高質量建設人民法院案例庫”要求指明了方向。

同理，在人民法院案例庫建設中，什么樣的案例好，哪些案例可以成為入庫案例，當事人、代理人、辯護人、辦案人員、專家學者更有發言權，特別是直接參與審判和執行程序中的律師和法官，他們不僅知道自己在辦理案件中需要哪些“有用的案例”，而且能夠初步判斷哪些案例“可以成為類案”，甚至還能親自撰寫此類可作為候選的“入庫案例”。

由此可見，案例庫建設中“社會推薦案例”的渠道是否暢通，是確保入庫案例能否做到提質增效、真正實現對常見多發審判執行案件“全覆蓋”目標的先決條件。

結合上述情況介紹和問題分析，筆者認為，在人民法院案例庫建設中，建議根據《中華人民共和國立法法》的規定，借鑒全國人大立法過程中將立法草案稿（修正草案稿）公開印發向全民征求意見的成功經驗，開通“社會推薦案例”可以直達最高法院的“快速通道”，從而有效避免目前普遍存在的按部就班、逐級層報的習慣做法。

其實，就目前每年最多只有數百件的社會推薦案例（遠遠低于立法機關一個修正草案發布后往往會收到成千上萬的意見和建議）來看，最高法院作為入庫案例的最終審核者和發布者，完全可以做到在第一時間審查判斷其是否屬于新類型案例、是否具有普遍適用的“類案”效力、是否可以實現“入庫一案、影響一片”的社會影響力作出初步的評估，然后再“交辦”給相關法院重點審查、限期完成、及時上報。這樣做，既可以提高效率，也能夠保證質量，更可以提升總量。

據了解，立法機關在制定、修改法律過程中，早已普遍實現了將法律草案、修正草案稿向社會公布，公開征求公眾意見，公眾可以通過網絡、信函等多種渠道，直接向立法機關提出意見建議，無需經過層報審批、中間轉遞、內部篩選等繁瑣程序。這一制度設計充分體現了開門立法、民主立法、科學立法的理念，在實踐中吸納了海量高質量意見，有效提升了立法的科學性、針對性與可操作性，取得了極為顯著的制度效果，是我國立法程序中成熟、高效、可復制推廣的成功經驗。

據《中國人大》雜志2026年第1期（全國人大常委會法工委研究室主任黃海華撰文）介紹，自2008年法律草案普遍向社會公布征求意見以來，截至2025年12月底，共有367件次法律草案在中國人大網公開征求意見，參與人次超過185萬，提出意見超過617萬條。十四屆全國人大常委會以來，近23萬人次對84件次法律草案提出意見47萬多條。這一制度具備的顯著特征之一就是“實現全面的參與覆蓋”。法律草案征求意見面向全體人民，覆蓋各行各業。線上意見征集系統實行“零門檻”設置，便于人民群眾參與國家立法。

由此，筆者有理由相信，將全國人大的這一經驗全面移植、精準適配到人民法院案例庫候選案例的征集與入庫審核工作中，對于拓寬案例來源、提升案例質量、打破系統內循環、凝聚全社會法治智慧具有重大現實意義。

多年來，指導性案例、典型案例、入庫案例的來源主要依賴法院系統內部報送，渠道相對封閉，難以全面覆蓋律師、法學專家、學者、行業組織、企業法務等主體在實踐中發現的疑難案件、新型案件、典型爭議案件。而上述群體恰恰處于法律服務、法學研究、行業治理一線，掌握大量具有極高指導價值的一手案例資源。

因此，在人民法院案例庫建設中，借鑒立法草案公開征求意見模式，建立法院系統外主體直接推薦、直達審核、直接反饋的案例供給機制，能夠實現案例資源從“內部單向供給”向“全社會多元供給”的轉型。

具體而言：

一是建立面向全社會的公開征集機制。由最高人民法院定期發布指導性案例征集公告，明確征集領域、標準、格式與途徑，面向律師、專家學者、法律實務工作者、行業協會等主體常態化征集優質入庫候選案例，重點吸納涉及法律適用空白、裁量標準不統一、新類型糾紛、社會高度關注的案件素材。

二是搭建直達式提交平臺。參照《立法法》規定的公眾意見直接提交機制，取消不必要的層級轉遞、單位審核、內部推薦等中間環節，搭建專門線上申報系統，允許律師、專家學者以個人或團隊名義直接向最高人民法院案例指導主管機構提交候選案例，并附具推薦理由、裁判要點分析、指導價值論證等材料，實現 “一鍵提交、直達受理”。

三是建立全流程透明化審核反饋機制。對直接提交的候選案例統一登記、統一編號、統一審核，參照立法征求意見處理模式，及時向提交主體反饋受理情況、審核進度、采納結果、未采納理由，對采納入庫的案例，可在發布時標注推薦來源，充分尊重與激勵社會主體參與熱情。

通過這一機制創新，既能極大豐富指導性案例來源，提升案例的典型性與實踐針對性，又能凝聚法律職業共同體共識，增強案例指導制度的社會認同度與公信力，讓開門建案例、開門定規則成為制度運行的鮮明特色。