防止城市無序擴張，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理新規(guī)出臺

新聞發(fā)布會現(xiàn)場 李莎攝

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者李莎 北京報道2月28日，自然資源部舉行2月例行新聞發(fā)布會，對近日制定出臺的《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）進行解讀。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃編制實施中的一項關(guān)鍵內(nèi)容。記者從發(fā)布會上了解到，《辦法》是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的基本制度文件，是完善國土空間規(guī)劃體系，縱深推進“多規(guī)合一”改革的重要制度成果。圍繞劃定、實施、調(diào)整維護等全鏈條全流程優(yōu)化設(shè)計，全文共分為19條。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞在發(fā)布會上介紹，《辦法》主要有四方面內(nèi)容：一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，合理安排城鎮(zhèn)空間布局，推動城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展；二是加強城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時序?qū)嵤┕芾恚晟瞥鞘泄δ埽嵘臻g品質(zhì)；三是健全城鎮(zhèn)開發(fā)邊界正向優(yōu)化機制，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)適應(yīng)能力；四是在“一張圖”上加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全生命周期管理。

謝海霞明確，下一步，自然資源部將指導(dǎo)省級自然資源部門制定實施細(xì)則，細(xì)化各項政策舉措，加強對市縣工作的指導(dǎo)，以自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”為依托，進一步規(guī)范“三區(qū)三線”管理，通過優(yōu)質(zhì)的規(guī)劃服務(wù)為空間賦能，強化按規(guī)劃批地管地要求，支持重大項目早落地、快開工，實現(xiàn)“要素跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走”，為“十五五”規(guī)劃開好局提供有力的空間支撐和要素保障。

為城市開發(fā)建設(shè)行為“明底線、劃邊框”

依據(jù)《辦法》，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

“十五五”規(guī)劃建議提出，完善國土空間規(guī)劃體系，落實優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，分區(qū)分類實施差別化、精細(xì)化用途管制。

謝海霞介紹，《辦法》明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要守住資源安全底線，避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間、地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險區(qū)和高風(fēng)險區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域。

《辦法》提出，要框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的新增建設(shè)用地規(guī)模，并將其作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)，嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地、林地、濕地等，讓城市發(fā)展從“依賴新增土地”轉(zhuǎn)向 “盤活存量空間”，從“向外擴張”轉(zhuǎn)向“向內(nèi)提質(zhì)”，推動城市走集約發(fā)展的道路。

謝海霞表示，通過統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線及綠地系統(tǒng)線、水體保護線、歷史文化保護線和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線等空間底線，為城市各類開發(fā)建設(shè)行為“明底線、劃邊框”，防止城市“攤大餅”式無序擴張，守住綠水青山和田園風(fēng)光，為市民保留更好的生態(tài)環(huán)境和休閑空間；引導(dǎo)城市緊湊布局、功能集聚，推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等公共服務(wù)資源更均衡、更高效配置。

謝海霞強調(diào)，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，要加強國土空間規(guī)劃正負(fù)面清單管理，嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)，不得規(guī)劃建設(shè)各類新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中城鎮(zhèn)建設(shè)用地，僅允許安排一些對選址有特殊要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，比如需依托鄉(xiāng)村或生態(tài)景觀資源進行的旅游開發(fā)用地、一二三產(chǎn)業(yè)融合用地、具有鄰避和安全要求的市政基礎(chǔ)設(shè)施用地、就近礦產(chǎn)資源產(chǎn)地安排的能源資源開發(fā)用地等。

強化省級新增建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌平衡

為更好適應(yīng)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需要，《辦法》明確，在確保不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)、維持城鎮(zhèn)空間布局總體穩(wěn)定的前提下，允許因國家和省重大戰(zhàn)略實施及重大項目建設(shè)，災(zāi)害預(yù)防、搶險避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建和移民搬遷等7種情形，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行正向優(yōu)化。

此外，為了服務(wù)保障國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，《辦法》還結(jié)合實際，對能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史圍填海遺留問題處理、災(zāi)害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內(nèi)現(xiàn)有建設(shè)用地退出給予單列增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的政策支持。

面對區(qū)域發(fā)展不平衡、重大項目跨區(qū)域布局等新情況，單靠市縣層面很難實現(xiàn)空間資源最優(yōu)配置。為此，《辦法》支持結(jié)合國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，強化省級統(tǒng)籌，對省域范圍內(nèi)各市、縣的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模進行統(tǒng)籌平衡。

李亮表示，這種“全省一盤棋”的統(tǒng)籌模式，能夠有效對沖局部地區(qū)的不確定性：有的地方發(fā)展快、項目多，可以在省域統(tǒng)籌下優(yōu)先保障；有的地方需要轉(zhuǎn)型調(diào)整，可以有序騰挪空間；重大跨區(qū)域項目可以在更大范圍內(nèi)精準(zhǔn)匹配空間資源。通過統(tǒng)籌調(diào)配、余缺互補，讓有限的空間資源跟著戰(zhàn)略走、跟著項目走、跟著民生需求走，有力提升國土空間規(guī)劃對經(jīng)濟社會動態(tài)變化的適應(yīng)能力和保障能力。

相關(guān)工作地方已有實踐探索。寧夏回族自治區(qū)自然資源廳副廳長馬海軍在會上介紹，去年，寧夏聚焦各市縣發(fā)展不均衡、部分增量用地供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間需求失衡等現(xiàn)實問題，建立了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)增量用地省級統(tǒng)籌機制，探索形成了一套涵蓋“潛力識別、統(tǒng)籌調(diào)劑、邊界優(yōu)化”的全鏈條閉環(huán)工作范式。

馬海軍進一步指出，寧夏制定了全區(qū)“十四五”增量用地統(tǒng)籌調(diào)劑工作方案，統(tǒng)籌未用增量用地規(guī)模4.8萬畝，通過“一張圖”系統(tǒng)鎖定統(tǒng)籌空間的四至范圍坐標(biāo)，形成全區(qū)增量用地統(tǒng)籌調(diào)劑庫。明確各市縣增量用地使用規(guī)模達到管控要求上限條件的，可申請自治區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑。按照“縣域為主、市域為輔、跨市域為補充”的原則，優(yōu)先在縣域內(nèi)調(diào)劑，縣域無法滿足的由市域協(xié)調(diào)，市域仍有缺口的由自治區(qū)統(tǒng)籌跨市域調(diào)劑。

據(jù)了解，截至目前，寧夏已先后向?qū)帠|能源化工基地、中衛(wèi)市大數(shù)據(jù)中心調(diào)劑1.8萬畝和0.67萬畝增量用地，支撐了寧夏凱信、碳合等總投資289億元的現(xiàn)代煤化工、新材料項目落地建設(shè)，顯著提升了增量空間與產(chǎn)業(yè)布局的匹配度，為優(yōu)勢地區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障。