【高被引佳作回顧】 馬懷德：新時(shí)代法治政府建設(shè)的使命任務(wù)

本文發(fā)表于《政法論壇》2023年第1期，當(dāng)前被引76次，下載4370次。

新時(shí)代法治政府建設(shè)的使命任務(wù)

馬懷德

中國政法大學(xué)教授

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摘要：黨的十八大以來，我國法治政府建設(shè)蹄疾步穩(wěn)，成效顯著。黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)，“”放管服”改革向縱深推進(jìn)，依法行政制度體系進(jìn)一步完善，行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)顯著加強(qiáng)，開放政府和透明政府建設(shè)提質(zhì)增效。但與黨中央的新要求和人民群眾的新期待相比，我國法治政府建設(shè)還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。黨的二十大報(bào)告為全面依法治國指明了發(fā)展方向，也為新時(shí)代法治政府建設(shè)提供了根本遵循。要聚焦使命任務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。完善行政立法，實(shí)現(xiàn)改革與立法的良性互動(dòng)。進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。樹立司法權(quán)威，推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，防止多元化糾紛解決機(jī)制突破法律底線。堅(jiān)持依法防疫和依法抗疫，保障公民合法權(quán)益。加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

關(guān)鍵詞：法治政府；行政法治；依法行政；行政執(zhí)法

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目錄

一、新時(shí)代法治政府建設(shè)所取得的成就

二、新時(shí)代法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)

三、以黨的二十大精神為指導(dǎo)，加快推進(jìn)新時(shí)代法治政府建設(shè)

結(jié)語

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法治是治國理政的基本方式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時(shí)候重視法治、法治昌明，什么時(shí)候就國泰民安；什么時(shí)候忽視法治、法治松弛，什么時(shí)候就國亂民怨。”改革開放以來，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法治國，推進(jìn)法治建設(shè)，我國行政法治建設(shè)也取得了豐碩成果。黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國法治政府建設(shè)也步入新時(shí)代的“快車道”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面依法治國納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，站在全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略高度，圍繞深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出一系列重大決策部署，為新時(shí)代法治政府建設(shè)提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

黨的二十大報(bào)告首次將“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”作為專章加以論述，提出“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”等重大判斷，這充分體現(xiàn)了黨中央對全面依法治國的高度重視和堅(jiān)定決心。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告也對新時(shí)代法治政府建設(shè)提出新的更高要求：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力。深化事業(yè)單位改革。深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)。強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制。”在邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的關(guān)鍵時(shí)刻，全面梳理新時(shí)代法治政府建設(shè)所取得的成就與經(jīng)驗(yàn)，深入總結(jié)新時(shí)代法治政府建設(shè)所面臨的問題與挑戰(zhàn)，并以黨的二十大精神為指導(dǎo)，系統(tǒng)謀劃新時(shí)代法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑，對于深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治政府，用法治推動(dòng)和保障中國式現(xiàn)代化具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、新時(shí)代法治政府建設(shè)所取得的成就

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步深刻總結(jié)推進(jìn)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與做法，將全面依法治國納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，進(jìn)入了協(xié)同推進(jìn)和縱深拓展的新階段，發(fā)生了歷史性變革，取得了歷史性成就。

（一）黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)

自2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》率先提出“法治政府”以來，圍繞行政立法、行政規(guī)范性文件、行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開等重點(diǎn)領(lǐng)域，國務(wù)院進(jìn)行了一系列部署，采取了一系列措施。如果對我國法治政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯或模式進(jìn)行總結(jié)，黨的十八大之前我國法治政府建設(shè)是行政系統(tǒng)自我領(lǐng)導(dǎo)、自我驅(qū)動(dòng)、自我建設(shè)的內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式，十八大之后，開始轉(zhuǎn)向了黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。中國共產(chǎn)黨是我國長期執(zhí)政的政黨，是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是改革開放和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治的根本保證，也是法治政府建設(shè)的根本保證。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的根本行動(dòng)指南，只有中國共產(chǎn)黨的頂層設(shè)計(jì)，全面依法治國才有了總目標(biāo)、總抓手、戰(zhàn)略布局、重大任務(wù)、重要保障，才能夠順利而持續(xù)推進(jìn)。黨的十八大之后，黨中央決定組建中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組（黨的十九大后改為中央全面依法治國委員會(huì)），加強(qiáng)黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)包括法治政府建設(shè)在內(nèi)的全面依法治國工作。黨的十八屆四中全會(huì)首次以中央全會(huì)的名義專題研究全面依法治國，頒布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)。黨對法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的組織保障，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)是履行好選人用人功能，加強(qiáng)法治領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理工作。在黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)的組織制度上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》和《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，要求各級(jí)黨委履行法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，黨政主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)第一責(zé)任人職責(zé)，黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)全面制度化、規(guī)范化、法治化。中央全面依法治國委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》和《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》，充分發(fā)揮法治政府建設(shè)先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用和法治評(píng)估的檢查督促作用，有力推動(dòng)了黨中央決策部署的貫徹落實(shí)。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國新時(shí)代法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制基本形成，進(jìn)程明顯加快，取得了歷史性成就，發(fā)生了根本性變革。

（二）“放管服”改革向縱深推進(jìn)

“放管服”改革以“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”為主要抓手，將提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為政府的主要職能，旨在通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府行為、提高政府效率、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境。在新發(fā)展階段，“放管服”改革向縱深發(fā)展，成為法治政府建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，主要包括以下方面：

首先，法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)深度融合。服務(wù)型政府首先也應(yīng)當(dāng)是法治政府，只有將法治融入到服務(wù)型政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能保證“放管服”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)，增強(qiáng)改革的穿透力和穩(wěn)定性。為進(jìn)一步深化“放管服”改革，需通過將服務(wù)型政府建設(shè)與法治政府建設(shè)緊密融合，實(shí)現(xiàn)改革與法治的良性互動(dòng)。2019年，國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，通過制定專門的行政法規(guī)去固化和推廣全國各地優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)做法和“放管服”改革成果，確保營商環(huán)境法治化建設(shè)“有法可依”，提高了“放管服”改革的法治化水平。根據(jù)“放管服”改革的需要，全國人大常委會(huì)在行政審批、招商引資、注冊登記、進(jìn)出口等領(lǐng)域，授權(quán)國務(wù)院在上海、廣東、天津、福建等21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，允許變通實(shí)施授權(quán)范圍內(nèi)的法律條款，使得改革在法治的框架下進(jìn)行，處理好改革與法治的關(guān)系。

其次，行政審批制度改革的法治化水平進(jìn)一步提升。我國曾先后開展多輪行政審批制度改革，但仍存在取消事項(xiàng)“起死回生”“多項(xiàng)合一”“避重就輕”等諸多問題。近年來，國務(wù)院通過發(fā)布決定的方式公布行政審批制度改革目錄，取消全部非行政許可審批，大幅取消重復(fù)審許可和不必要許可，下放大量行政許可審批層級(jí)，嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可，使得改革成果可視化、固定化。根據(jù)《行政許可法》第25條和第26條的規(guī)定，推進(jìn)行政審批制度改革，建設(shè)政務(wù)服務(wù)大廳和行政審批局，相對集中行使行政許可權(quán)。全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單式管理，明晰行政許可權(quán)力邊界、規(guī)范行政許可運(yùn)行，為企業(yè)和群眾打造更加公平高效的審批環(huán)境。通過創(chuàng)新行政審批方式，促進(jìn)簡政放權(quán)，打造整體政府，有利于服務(wù)人民、有利于群眾辦事，法治化水平顯著提升。

最后，政府監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)效能顯著提高。“放管服”改革不是“一放了之”，而是從“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變。近年來，各級(jí)政府部門不斷創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，建立健全全生命周期的事前、事中、事后監(jiān)管機(jī)制。引入“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和信用監(jiān)管新理念，完善匹配新技術(shù)新業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管方式，提高了監(jiān)管精確性和監(jiān)管適配性。開展清單式監(jiān)管和“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管方式，彰顯了監(jiān)管透明度，確保監(jiān)管公平公正。全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制，充分激發(fā)市場主體發(fā)展活力和社會(huì)創(chuàng)造力。在政務(wù)服務(wù)方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路”的政策目標(biāo)，“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”打破了時(shí)間和空間對便民服務(wù)的限制，“一站式服務(wù)”“一枚印章管審批”“一個(gè)窗口對外”提高了公共服務(wù)的便利程度，政務(wù)服務(wù)便捷高效，有效解決老百姓“辦事難”“辦事慢”“多頭跑”“來回跑”等痛點(diǎn)。

（三）依法行政制度體系進(jìn)一步完善

法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政府立法質(zhì)量和效率協(xié)同并進(jìn)，努力使依法行政的各方面制度體系更加健全和完善。現(xiàn)代法治作為國家治理中最重要的規(guī)則之治，實(shí)質(zhì)上是良法善治。良法是善治之前提，立法完備性、科學(xué)性、民主性以及對行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督是衡量法律規(guī)范體系和立法工作實(shí)效的重要指標(biāo)。法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)在于依法行政制度體系的完善，只有做好科學(xué)立法這一源頭性工作，才能為嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

第一，在行政立法的完備性、科學(xué)性和民主性方面，我國立法機(jī)制不斷完善。在中央層面，2017年國務(wù)院修改《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，規(guī)范了制定行政法規(guī)和規(guī)章的程序要求，明確了黨對行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。《國務(wù)院工作規(guī)則》（2018）就政府立法工作機(jī)制中的公眾參與、立法協(xié)調(diào)等作出明確規(guī)定。《國務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃》高度重視立法工作機(jī)制的完善健全，提出要堅(jiān)持黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持配合人大發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，深入踐行以人民為中心的立法理念，著力提升立法的科學(xué)性和針對性，健全完善立法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章備案審查，推進(jìn)立法工作隊(duì)伍建設(shè)。在地方層面，部分地方省市以地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式對立法工作機(jī)制作出了明確規(guī)定，在立法項(xiàng)目征集、立法過程中的合法性審查、公眾參與、備案審查和清理等方面形成了相對完備的規(guī)范體系，創(chuàng)立立法項(xiàng)目主辦制度，吸納公職律師、政府法律顧問、基層立法工作者、行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业热藛T全程審查立法項(xiàng)目，有效提升了立法的質(zhì)量和效率。

第二，實(shí)現(xiàn)重大行政決策的制度化、規(guī)范化和法治化。行政決策位于行政權(quán)力運(yùn)行的“上游”，是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范行政決策行為是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。行政決策機(jī)制法治化實(shí)現(xiàn)了“政治術(shù)語”向法學(xué)概念的轉(zhuǎn)化，通過制定法律或行政法規(guī)的方式將行政決策納入法律話語體系，同時(shí)健全科學(xué)、民主、依法行政決策機(jī)制，提高行政決策的質(zhì)量與效率。2019年國務(wù)院頒布《重大行政決策程序暫行條例》，以正面列舉和負(fù)面排除的方式明確了重大行政決策事項(xiàng)范圍，確立了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論五大法定程序，明確了行政決策責(zé)任倒查和終身追責(zé)規(guī)定，有效推動(dòng)了重大行政決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

第三，行政規(guī)范性文件的制度化、規(guī)范化不斷加強(qiáng)。在我國的行政法治實(shí)踐中，普遍存在依據(jù)“規(guī)范性文件”行政的現(xiàn)象，并且這些規(guī)范性文件已經(jīng)嚴(yán)重影響到行政相對人的權(quán)利義務(wù)。在行政法定原則的拘束下，行政機(jī)關(guān)的任何行為都要受到法律控制。只有確保行政規(guī)范性文件的合法性，才能從源頭上減少行政違法行為，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)依法行政。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要完善規(guī)范性文件合法性審查制度。2018年，國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號(hào)），全面加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的制定和管理工作，初步實(shí)現(xiàn)了行政規(guī)范性文件的制度化、規(guī)范化。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》再次提出，加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定的監(jiān)督管理，依法制定行政規(guī)范性文件，全面落實(shí)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，明確審核范圍，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)。

第四，清單管理制度普遍建立。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。2015年《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，地方各級(jí)人民政府工作部門普遍制定并公布權(quán)力清單。隨后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案的通知》，國務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單的制定和公布工作有序推進(jìn)。權(quán)責(zé)清單的推出是行政機(jī)關(guān)的一種自我革命，是自我追求良善治理的內(nèi)在制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，責(zé)任清單、負(fù)面清單和權(quán)力清單共同成為政府治理的“三張清單”，富有中國特色的行政權(quán)力清單管理制度普遍建立。

（四）行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)顯著加強(qiáng)

行政執(zhí)法是行政權(quán)力運(yùn)行的最主要方式，能不能做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)法治政府建設(shè)，事關(guān)黨和政府法治形象。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，各級(jí)政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，健全依法決策機(jī)制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”黨的十八大以來，我國行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)顯著加強(qiáng)，行政執(zhí)法體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的制度保障日益加強(qiáng)。

第一，深化行政執(zhí)法體制改革，確保法律有效實(shí)施。長期以來，我國行政執(zhí)法體制存在著分級(jí)執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基層虛弱，各自為政、界限不清、權(quán)責(zé)交叉，利益驅(qū)動(dòng)、監(jiān)督不到位、責(zé)任缺失等問題。行政執(zhí)法體制改革是新時(shí)代法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也取得了一定的積極成效。在縱向執(zhí)法權(quán)配置上，適當(dāng)減少了行政執(zhí)法層級(jí)，根據(jù)基層治理的迫切需要合理下放基層能夠有效承接的行政執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量；在橫向執(zhí)法權(quán)整合上，持續(xù)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)“局隊(duì)合一”體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，有效整合執(zhí)法主體，相對集中行政執(zhí)法權(quán)，探索跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。

第二，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，習(xí)近平總書記對于嚴(yán)格執(zhí)法的論述最多、最全面、最深刻，系統(tǒng)闡述了嚴(yán)格執(zhí)法的重要意義。黨的十八大以來，我國嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的水平明顯提升。通過全面推行行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，有效整治行政執(zhí)法亂象問題。通過行政執(zhí)法主體和人員資格管理、執(zhí)法案卷評(píng)查、行政執(zhí)法考核評(píng)議等方式，加強(qiáng)對行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”，打造在線行政執(zhí)法信息平臺(tái)，推進(jìn)行政執(zhí)法全過程留痕，實(shí)現(xiàn)“非現(xiàn)場執(zhí)法”“智能辦案”“掌上執(zhí)法App”的應(yīng)用，提高執(zhí)法的規(guī)范化和精細(xì)化水平，提升行政執(zhí)法隊(duì)伍形象。

（五）開放政府、透明政府建設(shè)提質(zhì)增效

開放政府、透明政府建設(shè)是法治政府建設(shè)的基本特征和重要內(nèi)容。法治政府應(yīng)當(dāng)是開放、透明的政府，而政府信息公開對于法治相對落后地區(qū)可以起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的倒逼作用，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。黨的十八屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。這標(biāo)志著我國政府信息公開與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的緊密結(jié)合。在大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景下，開放政府、透明政府建設(shè)面臨著深刻的變革。

一方面，政府信息公開機(jī)制更加完善。政府信息公開制度保障公民、法人和其他組織能夠依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政。2019年，實(shí)施了12年的《政府信息公開條例》首次修訂，標(biāo)志著我國政府信息公開制度更加成熟。修訂后的《政府信息公開條例》確立了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，擴(kuò)大了主動(dòng)公開的范圍，明確了政府信息公開處理決定的具體類型，取消了依申請公開“三需要”的前提條件，促進(jìn)信息公開制度向“知情權(quán)”的主觀權(quán)利客觀化體系建構(gòu)，建立政府信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和依申請公開向主動(dòng)公開的轉(zhuǎn)化機(jī)制。

另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為我國數(shù)字法治政府建設(shè)的重要戰(zhàn)略。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開同步助力開放政府、透明政府建設(shè)，數(shù)據(jù)正日益成為提升國家競爭力的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。2015年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，2021年《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》頒布，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放和安全提出了具體要求，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)入法治化軌道。隨著數(shù)字技術(shù)與行政法的深度融合，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享促進(jìn)了數(shù)字政府組織再造。我國開放政府、透明政府建設(shè)及時(shí)回應(yīng)了人民群眾和市場經(jīng)濟(jì)對政府?dāng)?shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的需求，已經(jīng)步入與大數(shù)據(jù)技術(shù)緊密結(jié)合的“3.0時(shí)代”，進(jìn)一步推動(dòng)我國數(shù)字法治政府進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府與法治政府的深度融合。

二、新時(shí)代法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)

隨著人民群眾對美好生活需要的不斷增長和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的日益嚴(yán)峻復(fù)雜，我國新時(shí)代法治政府建設(shè)面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。一方面，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財(cái)政、社會(huì)管理等方面都面臨較大壓力。另一方面，國際政治博弈對我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及涉外法治都產(chǎn)生了外部影響。在國內(nèi)和國際兩方面背景下，我國法治政府建設(shè)面臨著較大挑戰(zhàn)，也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)在以下方面。

（一）行政改革的法治保障有待加強(qiáng)

國家治理體系現(xiàn)代化要求良法善治，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)法治領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除束縛全面推進(jìn)依法治國的體制機(jī)制障礙。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，我國同時(shí)面臨著全面深化改革和全面依法治國的繁重任務(wù)。“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪。”只有做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，才能有效提升國家治理現(xiàn)代化水平和推進(jìn)中國式法治現(xiàn)代化。

近年來，黨中央、國務(wù)院就法治政府建設(shè)出臺(tái)了一系列重要規(guī)劃綱要和重大改革決策，取得了良好的改革效果，顯現(xiàn)出行政法治改革的積極成效。但與此同時(shí)，這些有關(guān)法治政府建設(shè)的重要規(guī)劃綱要和重大改革決策也存在法治保障滯后的現(xiàn)實(shí)困境。在重要規(guī)劃綱要方面，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，提出了一系列推進(jìn)法治政府建設(shè)的新要求和行政管理中的重大改革事項(xiàng)，包括行政執(zhí)法體制改革、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式、推進(jìn)行政裁決工作等內(nèi)容。但是，落實(shí)這些重要的改革新要求和規(guī)劃新思路，亟須立法及時(shí)跟進(jìn)，提供有效的法治保障。在重大改革決策方面，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)一系列有關(guān)行政審批改革、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、行政規(guī)范性文件制定與監(jiān)督等改革政策，但尚未實(shí)現(xiàn)改革與立法同步推進(jìn)，行政法治改革的穩(wěn)定性和穿透力不足，法治政府建設(shè)缺少法治保駕護(hù)航。例如，“放管服”改革與《行政許可法》之間就存在改革與法治之間的突出矛盾。“放管服”改革涉及行政許可領(lǐng)域的諸多事項(xiàng)，但是2004年制定的《行政許可法》距今已經(jīng)有19年時(shí)間，在這段時(shí)間里，我國的法治環(huán)境、行政管理體制，特別是行政審批制度改革異常迅猛，但是《行政許可法》相關(guān)規(guī)定卻尚未隨之調(diào)整，還沒有對改革措施予以及時(shí)的法治吸納。再如，我國快速發(fā)展的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和積極推進(jìn)的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”都需要匹配信息時(shí)代的法律規(guī)范支撐。但是，相關(guān)改革政策尚未落實(shí)為具體的法律規(guī)范，還未能為“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”提供穩(wěn)定、可預(yù)期的法治保障。

（二）行政執(zhí)法不規(guī)范的頑瘴痼疾依然存在

法律規(guī)范的實(shí)施情況和效果直接影響著國家治理效能，行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的最為頻繁、最為日常、與人民群眾聯(lián)系最為密切的行政活動(dòng)。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成相對完善的行政法律規(guī)范體系，但是法律規(guī)范的實(shí)施效果還需進(jìn)一步提升。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，重點(diǎn)是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，我國行政執(zhí)法的法治化水平顯著提升，但行政執(zhí)法不規(guī)范的頑疾仍然存在。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，有很多行政法律規(guī)范被束之高閣或者在具體執(zhí)行過程中被扭曲、疏忽、選擇式執(zhí)法、牟利性執(zhí)法，這些都是長期以來我國在行政法律規(guī)范實(shí)施方面存在的頑疾。例如，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)存在的“亂罰款”問題尚未得到有效解決，部分地方財(cái)政依然嚴(yán)重依賴于罰款，甚至一些地方政府的行政機(jī)關(guān)將罰款作為主要收入來源或者供養(yǎng)執(zhí)法隊(duì)伍的基本經(jīng)濟(jì)保證。對此，國務(wù)院已開展清理行政法規(guī)和規(guī)章中不合理罰款規(guī)定的工作，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2022〕15號(hào)），決定取消公安、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域29個(gè)罰款事項(xiàng)，調(diào)整交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域24個(gè)罰款事項(xiàng)。此外，在行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查等領(lǐng)域，也都一定程度的存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不文明以及不作為、亂作為等問題，未能落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，這也直接影響了行政法律規(guī)范的有效實(shí)施，成為阻礙法治政府建設(shè)的主要因素。

（三）多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行不暢

糾紛解決機(jī)制是國家治理體系的重要組成部分，糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。相較于傳統(tǒng)的司法“一元化”糾紛解決方式，多元化糾紛解決機(jī)制是對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾糾紛多元化的科學(xué)回應(yīng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。”各地在處理行政爭議方面大力推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制，綜合運(yùn)用行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁、信訪等糾紛解決制度化解行政爭議，并取得了積極進(jìn)展。

這些糾紛解決制度具有不同的特點(diǎn)和功能，在各個(gè)領(lǐng)域的糾紛解決中發(fā)揮了各自作用。但是，多元化糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中也存在著被誤解誤用的情形。當(dāng)前，在多元化解決行政爭議的過程中，部分行政機(jī)關(guān)存在突破法律底線“化解”糾紛、忽視司法裁判拘束力的問題，特別是在運(yùn)用行政調(diào)解、信訪等糾紛解決機(jī)制時(shí)突破法律底線，慷國家之慨，導(dǎo)致一些行政爭議在短時(shí)間內(nèi)得到了表面上的化解，但實(shí)質(zhì)上卻轉(zhuǎn)化為更為深層次的矛盾，“案了事未了”，而且以違法的方式“化解”行政糾紛還可能造成更為嚴(yán)重的“后遺癥”。多元化糾紛解決機(jī)制如果突破了法律底線、運(yùn)行不暢，損害的不僅是這些機(jī)制本身，更會(huì)對司法的權(quán)威和公信力造成深層次的損害，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)無法正常地依法處理行政爭議。例如，有相當(dāng)一部分法院終審裁判的行政案件，在信訪、行政調(diào)解等“實(shí)質(zhì)性”化解糾紛的過程中又被推翻，于是，行政裁判的結(jié)果在多元化糾紛解決機(jī)制中被無視，導(dǎo)致法律底線和司法防線雙雙“失守”，嚴(yán)重影響司法權(quán)威和法治政府建設(shè)。

（四）依法治疫能力有待進(jìn)一步提升

疫情防控必須依靠法治、運(yùn)用法治、完善法治，要堅(jiān)持依法防控、依法治疫，堅(jiān)守人權(quán)保障的底線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。”“各級(jí)黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。”當(dāng)前，個(gè)別基層政府領(lǐng)導(dǎo)對依法防控疫情的重要性認(rèn)識(shí)不足，未能正確運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在社會(huì)上造成了不良的影響。例如，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為疫情防控屬于“無法可依”，是“緊急狀態(tài)無法律”。這種錯(cuò)誤的、片面的認(rèn)識(shí)造成了個(gè)別地方政府隨意發(fā)文、隨意采取措施，未能在法治軌道上防疫抗疫。

在疫情防控這類突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，日常狀態(tài)的法治模式可能難以適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對的實(shí)際情況，但這并不意味著突發(fā)事件應(yīng)對無法可依，更不意味著行政權(quán)力可以隨意采取應(yīng)急措施，而是要轉(zhuǎn)向應(yīng)急狀態(tài)的法治模式。我國在突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域已經(jīng)制定了一批重要法律法規(guī)，其中包括了諸多常態(tài)法治下備而不用的應(yīng)急條款，一旦進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，就需要“激活”相應(yīng)的應(yīng)急法律條款，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下的依法應(yīng)對。

此外，還存在對疫情防控中的人權(quán)保障要求認(rèn)識(shí)不足，突破法治底線的情形。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們要深刻認(rèn)識(shí)做好人權(quán)工作的重要性和緊迫性，堅(jiān)定不移走中國人權(quán)發(fā)展道路，更加重視尊重和保障人權(quán)，更好推動(dòng)我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展。”當(dāng)前，個(gè)別地方存在疫情防控中隨意采取“簡單化”“一刀切”“層層加碼”等過度防疫做法，突破疫情防控“九不準(zhǔn)”的要求。因此，依法防控、依法抗疫能力不足是當(dāng)前法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，與《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)事件”的要求還有差距。

（五）行政濫訴與程序空轉(zhuǎn)問題并存

2014年修訂的《行政訴訟法》在管轄制度、行政首長出庭應(yīng)訴和實(shí)質(zhì)性化解行政爭議等方面不斷完善行政訴訟制度。最高人民法院也就行政訴訟法、行政協(xié)議、政府信息公開以及行政訴訟證據(jù)等方面發(fā)布多個(gè)司法解釋，有效支撐和推動(dòng)了行政審判事業(yè)的發(fā)展。但是，我國行政訴訟實(shí)踐中長期存在的行政濫訴和程序空轉(zhuǎn)這兩個(gè)棘手問題仍未得到有效解決，導(dǎo)致行政爭議難以實(shí)質(zhì)性化解，有損司法權(quán)威和公信力。

行政濫訴一般是指無效的行政訴訟或當(dāng)事人為了訴訟而訴訟。例如，行政審判實(shí)踐中有些當(dāng)事人就一個(gè)信息公開事項(xiàng)提起上百個(gè)行政訴訟案件，以作為向政府和法院施壓的“訴訟策略”。從訴權(quán)保障的角度出發(fā)，這類訴訟當(dāng)然是具有意義的，當(dāng)事人有權(quán)就行政爭議提起訴訟。但是，訴權(quán)保障不意味著可以任由人為制造訴訟案件、刻意增加訴訟案件數(shù)量。這種“訴訟策略”不僅浪費(fèi)了司法資源，也不利于行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。程序空轉(zhuǎn)指的是行政爭議沒有得到實(shí)質(zhì)性化解，當(dāng)事人經(jīng)過一系列訴訟程序后，行政爭議又回到了最初的“原點(diǎn)”。在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)某個(gè)行政爭議幾經(jīng)訴訟，各級(jí)法院的裁判都無法解決實(shí)體上的爭議或糾紛，最后還是要通過信訪、檢察公開聽證或者其他“訴訟外方式”解決。正規(guī)的行政訴訟解決途徑不暢通，會(huì)將爭議引到信訪等法外途徑，損害法治權(quán)威。這些現(xiàn)象表明，針對行政濫訴、程序空轉(zhuǎn)問題，還需要采取更加有效的應(yīng)對措施。

（六）無限的政府責(zé)任與有限的法治權(quán)能之間的矛盾日益突出

基于傳統(tǒng)體制的影響，人民群眾對于政府的管理范圍、履行能力、治理水平等要求是全面的、兜底的，或者說人民期待的政府是全能全責(zé)的政府。個(gè)人權(quán)利的有效維護(hù)是國家以及國家權(quán)力之正當(dāng)性的唯一依憑，國家為了充分保障人民的權(quán)利，需要積極介入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。但是，在法治原因的約束下，國家權(quán)力的行使又要求職權(quán)法定，政府部門的職責(zé)和權(quán)限都應(yīng)當(dāng)依法而定、依法行使。黨的十九大報(bào)告、十九屆四中全會(huì)決定、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》都明確提出要把政府的全部行為納入法治軌道，建立職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。于是，“理想”政府的無限責(zé)任與現(xiàn)實(shí)政府的有限權(quán)能之間形成了日益突出的矛盾，這是法治政府建設(shè)必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。

三、以黨的二十大精神為指導(dǎo)，加快推進(jìn)新時(shí)代法治政府建設(shè)

黨的二十大報(bào)告首次將“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”作為報(bào)告單獨(dú)的一章，又將“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”作為獨(dú)立的部分進(jìn)行論述，提出“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”，并就轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政執(zhí)法體制改革、完善行政執(zhí)法程序、強(qiáng)化對行政執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行重要部署。這為加快推進(jìn)新時(shí)代法治政府建設(shè)提供了行動(dòng)指南。要以黨的二十大精神為指導(dǎo)，聚焦法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。

（一）加快立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)改革與立法的良性互動(dòng)

新時(shí)代法治政府建設(shè)要處理好改革和法治的關(guān)系。黨的二十大報(bào)告指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”在行政立法進(jìn)程中，必須考慮如何把行政改革決策、宏觀改革政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，重點(diǎn)解決立法與改革脫節(jié)問題。

第一，加快制定行政程序法。制定統(tǒng)一的行政程序法是法治政府建設(shè)的重要步驟，對于保護(hù)公民權(quán)利、限制權(quán)力恣意、克服官僚主義、提高行政效率、建設(shè)法治政府都具有十分重要的意義。一方面，行政法領(lǐng)域一些基礎(chǔ)性、綜合性和全局性的法律缺失是行政法體系完善的障礙。當(dāng)前，我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，行政法領(lǐng)域的一些共通性規(guī)范分布在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等具體領(lǐng)域、具體行為的單行法之中，導(dǎo)致行政行為、聽證程序等共通性規(guī)則表現(xiàn)不一，行政收費(fèi)、行政給付、行政協(xié)議等行政行為程序規(guī)范缺失，妨礙行政法律規(guī)范的體系化構(gòu)造，不利于法治政府建設(shè)。另一方面，相當(dāng)一部分行政法治改革未能及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律。例如，正當(dāng)程序是行政法的基本原則，也是法治政府建設(shè)的重要方面，但是我國正當(dāng)程序原則主要是通過司法裁判、政策推進(jìn)的方式建構(gòu)，尚未有明確的法律規(guī)范依據(jù)，在司法實(shí)踐中也引發(fā)不少的爭議。因此，為了健全依法行政制度體系，應(yīng)當(dāng)盡快制定統(tǒng)一的行政程序法，建立各類行政活動(dòng)的共通性程序制度，規(guī)范行政權(quán)力的行使程序。

第二，推動(dòng)《行政許可法》《行政復(fù)議法》等法律規(guī)范及時(shí)修訂。“放管服”改革已經(jīng)取得了良好成效，但尚缺乏法律規(guī)范的保駕護(hù)航，導(dǎo)致行政審批制度改革實(shí)踐與行政許可法律規(guī)范存在不匹配現(xiàn)象。當(dāng)前，亟需修改《行政許可法》，將日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下來，確保在法治軌道上推進(jìn)“放管服”改革。在行政復(fù)議制度改革上，2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，立法機(jī)關(guān)就打算同步修改《行政復(fù)議法》，但卻因?yàn)榉N種原因未能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前《行政復(fù)議法》的滯后已經(jīng)成為阻礙我國行政復(fù)議制度改革、影響行政復(fù)議發(fā)揮解決行政糾紛“主渠道”作用的關(guān)鍵障礙。因此，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新時(shí)代法治政府建設(shè)的要求，與黨中央的行政復(fù)議體制改革方案保持一致，及時(shí)優(yōu)化條款設(shè)計(jì)，解決行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接問題，為行政復(fù)議制度改革提供法律支撐。

第三，編纂行政基本法典。在法典編纂的必要性上，行政基本法典可以為法治政府建設(shè)提供價(jià)值引領(lǐng)和制度供給。法治政府建設(shè)本身就蘊(yùn)含了對行政法律規(guī)范體系性和完備性的內(nèi)在要求，行政法律制度體系不完善是制約法治政府建設(shè)的重要原因。一方面，法典編纂可以有效整合散見于政策規(guī)劃和法理學(xué)說中的正當(dāng)程序原則、比例原則、信賴保護(hù)原則等行政法基本原則，形成統(tǒng)率整個(gè)行政法律規(guī)范體系的基本原則體系，為法治政府建設(shè)提供價(jià)值引領(lǐng)。另一方面，法典編纂可以實(shí)現(xiàn)對行政行為的全面覆蓋，增強(qiáng)法律規(guī)范的體系性，統(tǒng)一法律規(guī)則，避免行政行為逸脫法律規(guī)范，減少法律適用負(fù)擔(dān)。在法典編纂的可行性上，我國已經(jīng)具備行政法法典化的政治、立法、學(xué)理基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”《全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》也提出要研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。近年來，學(xué)界重點(diǎn)研究行政立法領(lǐng)域的法典編纂問題，提供了諸多可行路徑。因此，行政基本法典編纂的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在行政基本法典編纂的思路上，行政基本法典應(yīng)當(dāng)以行政法基礎(chǔ)性、一般性規(guī)范的整合為目標(biāo)，補(bǔ)充空白、缺失的行政法規(guī)范，完善不完備的行政法規(guī)范，使行政法規(guī)范匹配改革進(jìn)程，更加符合時(shí)代需要。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

“法律的生命在于實(shí)施。如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多法律也無濟(jì)于事。”黨的二十大報(bào)告指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)。強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。”嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是習(xí)近平法治思想中法治政府理論的核心命題，對于推進(jìn)法治政府建設(shè)具有舉足輕重的作用。推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，需要重點(diǎn)解決執(zhí)法不作為、亂作為，不依法履職履責(zé)、濫用職權(quán)，尤其是“牟利性執(zhí)法”損害人民群眾利益的問題。

第一，約束行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)行使，保障行政執(zhí)法公平公正。行政裁量權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的個(gè)案正義，同時(shí)也可能因?yàn)E用而威脅公民的權(quán)利與自由。習(xí)近平總書記指出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。”行政裁量基準(zhǔn)是防止行政權(quán)濫用最為有效的技術(shù)性工具。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》指出：“全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。”2021年修訂的《行政處罰法》第34條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)”。國務(wù)院辦公廳也公布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，對裁量基準(zhǔn)的制定與管理提出了明確要求。裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性獲得取決于正當(dāng)化的制度設(shè)計(jì)，只有通過正當(dāng)性制度的建構(gòu)，才能從根本上克服裁量基準(zhǔn)作為一種規(guī)則化治理模式的局限性。因此，在新時(shí)代法治政府建設(shè)過程中應(yīng)高度重視裁量基準(zhǔn)制定與管理的合法性問題，明確裁量基準(zhǔn)的法律性質(zhì)，確定裁量基準(zhǔn)的制定主體和制定程序，確保裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容不違反上位法，把握裁量基準(zhǔn)與個(gè)案正義之間的適度平衡，有效推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

第二，強(qiáng)化以法治為重要指標(biāo)的政績考核評(píng)價(jià)體系和行政執(zhí)法考核評(píng)議制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“我們要加強(qiáng)對執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)，堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅(jiān)決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。要引導(dǎo)廣大行政機(jī)關(guān)和工作人員牢固樹立，法治政府就是形象，嚴(yán)格執(zhí)法就是政績。“對執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，只要符合法律和程序的，各級(jí)黨委和政府都要給予支持和保護(hù)，不要認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)給自己找了麻煩，也不要擔(dān)心會(huì)給自己的形象和政績帶來什么不利影響。”《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出：“加大考核力度，提升考核權(quán)重，將依法行政情況作為對地方政府、政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部綜合績效考核的重要內(nèi)容。”新時(shí)代法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化以法治為重要指標(biāo)的政績考核評(píng)價(jià)體系，對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)不能僅看工作實(shí)績，還要考核其是否具有法律意識(shí)，是否能用法治思維和法治方式深化改革和化解矛盾；加強(qiáng)行政執(zhí)法案卷管理和評(píng)查、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理投訴舉報(bào)、行政執(zhí)法考核評(píng)議等制度建設(shè)，明確執(zhí)法責(zé)任，杜絕利益性、牟利性執(zhí)法，保障法律運(yùn)行的剛性和硬度。

（三）樹立司法權(quán)威，防止多元化糾紛解決機(jī)制突破法律底線

行政爭議解決的公正與否直接關(guān)系到權(quán)利保障和社會(huì)穩(wěn)定。黨的二十大報(bào)告指出：“公正司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。”在多元化糾紛解決機(jī)制的功能定位中，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)是作為解決行政爭議的“主渠道”，行政訴訟制度應(yīng)是行政爭議解決的“最后一道防線”，信訪是密切聯(lián)系群眾的制度化渠道，并非要發(fā)揮行政爭議解決的功能。而行政調(diào)解、行政裁決等爭議解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)在特定案件和各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮相應(yīng)的作用。

多元化爭議解決機(jī)制的適用，需要實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度功能的發(fā)揮和其他糾紛解決制度的法治化，形成內(nèi)外合力，樹立司法權(quán)威。一方面，保障行政訴訟制度的有效運(yùn)行，高度重視司法權(quán)威，確保司法權(quán)威不被損害。行政訴訟是解決行政爭議的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個(gè)行政訴訟案件中感受到公平正義。多元化爭議解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫徹司法最終原則，即使法院的生效裁判確實(shí)存在不公正的問題，也應(yīng)當(dāng)依照法定的再審程序進(jìn)行。政府不得以出具“紅頭文件”或者所謂的“多元化糾紛解決行為”推翻法院的生效裁判。行政機(jī)關(guān)有落實(shí)司法裁判法律效果的義務(wù)，這是司法裁判拘束力的具體體現(xiàn)。在行政審判中，實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛不能以犧牲合法性審查為代價(jià)，行政訴訟在解決行政糾紛的過程中也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守合法性審查的底線。另一方面，推進(jìn)行政裁決、行政調(diào)解、信訪等多元化爭議解決機(jī)制的法治化。當(dāng)前，我國行政裁決、行政調(diào)解等行政司法的法治化可考慮設(shè)立相對獨(dú)立的行政司法機(jī)構(gòu)、培育專門行政司法人才、建立統(tǒng)一的行政司法程序等。此外，行政裁決、行政調(diào)解等爭議解決制度具有專業(yè)性強(qiáng)、方便快捷、力量完備等優(yōu)勢，但也清晰界定各自的適用范圍。因此，需要對多元化糾紛解決機(jī)制有著清醒的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到在行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議和信訪的過程中政府的權(quán)力界限，防止政府突破法律底線解決行政糾紛。

（四）解決行政濫訴和程序空轉(zhuǎn)，促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解

法治政府建設(shè)的“問題導(dǎo)向”不是就問題談問題，而應(yīng)當(dāng)將實(shí)踐中法治政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題轉(zhuǎn)化為相應(yīng)層次的學(xué)術(shù)命題，并進(jìn)行理論層面的提煉和應(yīng)對。行政濫訴和程序空轉(zhuǎn)這一對相互關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)問題，本質(zhì)上是訴的利益問題。因此，解決行政濫訴和程序空轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵，在于成熟性原則和窮盡行政救濟(jì)原則在行政審判過程中的有效適用。

成熟性原則和窮盡行政救濟(jì)原則都是國外行政法確立的重要原則。所謂成熟性原則，指的是行政行為只有發(fā)展到一定階段，才允許相對人對其提起司法審查。當(dāng)前，我國法律尚未確立明確的行政行為成熟性標(biāo)準(zhǔn)，但在司法解釋和指導(dǎo)性案例中已經(jīng)體現(xiàn)了“成熟的行政行為方可起訴”的精神。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第六項(xiàng)、第十項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為”“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。最高人民法院發(fā)布的第69號(hào)指導(dǎo)性案例“王明德訴樂山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案”也指出，如果行政行為不涉及終局性問題，對相對人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性。窮盡行政救濟(jì)原則指的是行政相對人在沒有利用一切可能的行政內(nèi)部的救濟(jì)手段以前，不能向法院申請救濟(jì)。類似成熟性原則，我國法律規(guī)范也沒有對窮盡行政救濟(jì)原則作出明確規(guī)定，僅在我國《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》和其他法律法規(guī)規(guī)定了“復(fù)議前置”，而且適用范圍比較有限。例如，《行政復(fù)議法》第30條第1款對“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的”案件規(guī)定了行政復(fù)議前置程序，只有先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服才可以依法向人民法院提起行政訴訟。理論上，這是為了在行政權(quán)與司法權(quán)之間保持適當(dāng)平衡，合理配置司法資源，既要發(fā)揮司法權(quán)及時(shí)有效監(jiān)督行政權(quán)力行使，又要避免司法權(quán)的過早介入，影響行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)或者過早涉及宜由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部先行處理的案件。因此，我國在應(yīng)對行政濫訴和程序空轉(zhuǎn)問題時(shí)，需要加強(qiáng)對成熟性原則和窮盡救濟(jì)原則的理論研究。此外，行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解意味著對被訴行政行為合法性的全面審查，靈活多樣地協(xié)調(diào)化解爭議，一攬子解決相關(guān)爭議，切實(shí)有效保護(hù)起訴人的正當(dāng)訴求。在正確識(shí)別當(dāng)事人“訴的利益”基礎(chǔ)上，還應(yīng)強(qiáng)化溯源治理、增強(qiáng)訴中引導(dǎo)、做好判后釋明、建立府院互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，改革不合理的“數(shù)量型”司法考核制度，推動(dòng)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。

（五）堅(jiān)持依法防疫、依法抗疫，保障公民合法權(quán)益

在法治軌道上開展疫情防控是法治政府的基本限度。在疫情防控這類突發(fā)事件應(yīng)對問題上，政府的權(quán)力確實(shí)會(huì)存在擴(kuò)張，但是這種應(yīng)急權(quán)力的擴(kuò)張必須有邊界，也應(yīng)在法治軌道上運(yùn)行，不得突破法律規(guī)定恣意行使，不得突破基本人權(quán)保障的底線。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》指出：“加快推進(jìn)突發(fā)事件行政手段應(yīng)用的制度化規(guī)范化，規(guī)范行政權(quán)力邊界。”因此，無論是疫情防控政策的制定，還是具體的防控措施實(shí)施都必須依法而行、行有所止，在應(yīng)急法律條款的規(guī)范之下進(jìn)行。

行政應(yīng)急權(quán)力要堅(jiān)持依法行政原則。法律優(yōu)先和法律保留是依法行政原則的具體內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)采取疫情防控措施時(shí)，要做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，區(qū)分日常防控、常規(guī)應(yīng)急、超常規(guī)應(yīng)急的不同情形選擇相關(guān)措施，不得以“紅頭文件”架空法律規(guī)定，恣意采取沒有法律依據(jù)的疫情防控措施。例如，沒有上位法依據(jù)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自采取設(shè)卡攔截、斷橋堵路、阻斷交通等侵害公民合法權(quán)益的所謂“防控措施”都是違法行為。依法行政還要做到合理行政，疫情防控措施要符合比例原則，避免過度。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。”比如，對于疫情中個(gè)人信息的公開，需要注重公益保護(hù)與隱私?jīng)_突的合比例性。因此，行政機(jī)關(guān)采取疫情防控措施應(yīng)當(dāng)匹配疫情防控目的，做到“精準(zhǔn)防控”“科學(xué)防控”，不得將健康碼、通行碼用于非疫情防控的其他目的，不得以防控疫情為由實(shí)施極端化、簡單化、粗暴的防控措施。此外，公民的生命權(quán)、健康權(quán)、人格尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等一系列憲法規(guī)定的基本權(quán)利都必須得到有效的保護(hù)。在緊急狀態(tài)下，應(yīng)急行政權(quán)也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持基本權(quán)利保障原則，明確克減底線，避免對公民權(quán)利的過度限縮，而且明確不得克減的基本權(quán)利底線，并不意味著其他權(quán)利就可以被恣意克減。疫情防控應(yīng)當(dāng)以保障公民的生命健康權(quán)為中心，同時(shí)也不應(yīng)忽視公民的其他基本權(quán)利。

（六）加快建立職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系

機(jī)構(gòu)和職能法定是法治政府的基本要求，“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，行政機(jī)關(guān)的所有權(quán)力都來源于法律的授權(quán)。黨的二十大報(bào)告也提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力。”因此，新時(shí)代法治政府建設(shè)需要加快建立職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，轉(zhuǎn)變“全能政府”“政府無限責(zé)任”的觀念，堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的現(xiàn)代法治政府理念。一方面，推進(jìn)行政組織法、行政編制法的制定與修改。職權(quán)法定是現(xiàn)代法治的基本理念，要通過行政組織法和行政編制法約束行政權(quán)力，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。當(dāng)前，法治政府建設(shè)需要加強(qiáng)對行政組織法基礎(chǔ)理論的研究，適時(shí)修改《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，制定單獨(dú)的地方各級(jí)人民政府組織法、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法、國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府編制法，推動(dòng)行政組織和行政編制的法定化。另一方面，需回應(yīng)黨政合并設(shè)立、合署辦公的時(shí)代命題。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》就黨政合并設(shè)立、合署辦公作出了全面部署，黨和國家機(jī)構(gòu)改革全面推進(jìn)。本次機(jī)構(gòu)改革是改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、對行政法基礎(chǔ)理論沖擊最大的一次。新時(shí)代法治政府建設(shè)需要高度重視黨政合署辦公中“黨”與“政”的界限，理順依法執(zhí)政與依法行政之間的關(guān)系，明確黨政聯(lián)合行為、黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)與公開范圍等行政法的新問題，及時(shí)回應(yīng)行政法學(xué)的時(shí)代命題。

結(jié) 語

黨的十八大以來，我國法治政府建設(shè)取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革，根本原因就在于黨中央對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，將法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程來統(tǒng)籌部署和協(xié)同推進(jìn)。黨的二十大報(bào)告明確了到二〇三五年基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)，并對新時(shí)代法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)作出重要部署。推進(jìn)新時(shí)代法治政府建設(shè)，要深入貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路，扎實(shí)推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障。

*內(nèi)容來自《政法論壇》，本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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