完善養老保險全國統籌，關鍵在打通央地“信息孤島”

2026.03.04

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作者 |唐玨

“十五五”規劃建議提出，完善并落實基本養老保險全國統籌制度。這一制度不僅關系到億萬職工的養老保障權益，更牽動著全國社保基金的收支平衡與區域經濟協調發展。筆者認為，未來可以考慮通過兩方面改革，解決央地間信息不對稱問題，促進全國統籌改革進一步發展。

改革開放后，政府逐步恢復職工養老保險制度。由于此前缺乏積累，且積淀了大量應退未退人員的歷史欠賬，制度恢復后，基金收支平衡面臨巨大壓力。為了充分調動地方政府的征收積極性，中央政府在縣市層面對職工養老保險基金進行統籌。這種模式下，基金征收和養老金發放都由縣市負責；若基金收不抵支，需要本級財政補貼。該模式的優勢是，低層級政府對本地社保費源掌握更充分的信息，因此更能保障社保征收效率。然而，在人口跨區域流動和人口老齡化加速背景下，低層級統籌容易導致基金區域間失衡，即人口凈流入地區會出現基金大量結余，而凈流出地區收不抵支。

為了解決區域間失衡問題，1998 年國務院印發文件，提出社保基金要實施省級統籌。然而，隨著人口老齡化進程加快，勞動力跨省流動規模加大，社保基金在省際層面間出現了區域失衡問題。

為此，2018年5月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《企業職工基本養老保險基金中央調劑制度方案》，決定建立養老保險基金中央調劑制度。勞動力流入多的地區上解金額多，離退休人數多的地區下撥金額多。2022年1月起，社保基金實施全國統籌制度，要求全國統一繳費率等規則，在資金上仍然是實施省際間的調劑制度。

那么，職工養老保險出現區域間失衡，應該由中央政府解決，還是地方政府自行解決？要回答這個問題，需要厘清中央政府和地方政府的分工。通常而言，城市交通、路燈和燃氣等正外部性輻射范圍較窄的區域性公共品應該由地方政府提供，而國防、財政政策和貨幣政策等具有全局性影響的事務應該由中央政府負責。職工養老保險涉及籌資和待遇發放，具有全局性影響，所以理論上由中央政府解決更優。如果由地方政府自行解決，地方政府為了解決基金赤字，會加大社保征收力度——企業社保負擔加重，就會退出本地市場——企業退出市場，費基下降，又會導致征收力度進一步提升，由此形成惡性循環，產生“馬太效應”。由中央政府解決，就能合理規避“馬太效應”，提高社會經濟運行效率。

中央政府解決社保基金區域間失衡，有三種方案：一是保持現有財政收入不變，提高對社保基金的補助，同時減少其他支出；二是其他支出不變，通過增加稅收或社保增收力度，將新增資金補貼于收不抵支地區；三是其他支出和稅費負擔不變，在省際間實現社保資金的盈余共濟。顯然，前兩種方案不僅實施難度大，而且會產生額外成本，例如增加稅收會導致企業投資和雇傭減少；第三種方案實施難度相對較小，社會效率損失也較低。

2018年至2023年職工養老保險跨省調劑總金額超過1萬億元，僅2024年就達到2533億元。從賬目上看，東部沿海等地區每年要將部分社保基金無償劃轉給基金赤字地區，是“吃虧”了。但深入思考，東部沿海地區社保基金能形成盈余的核心原因之一，是有大量外來勞動力流入，這些勞動力在戶籍地完成了基礎教育投入，卻在流入地參與生產、創造價值，為當地社保基金貢獻了繳費來源。從這個角度看，社保基金跨省調劑，本質上是用社保資源的跨區域流動，彌補了教育投入在戶籍地、價值創造在流入地的正外部性，讓資源配置更趨公平。

不過要注意的是，社保基金跨省調劑可能會導致地方政府放松社保征收力度，從而導致基金收入下降。其邏輯是，當社保的權責與財權由中央和地方共同分擔時，會出現“預算軟約束”現象，即地方政府無需獨自承擔基金缺口的全部責任，自然會產生“少征繳也能享受調劑補貼”的心理，也就是通俗說的“少繳多得”。筆者近期一項實證研究也驗證了這一點：無論是基金凈調入地區還是凈調出地區，在跨省調劑制度實施后，社保征收力度都出現了不同程度的放松。

對于社保費源，地方比中央政府擁有更多信息，正是由于這種信息不對稱，地方政府才能放松征管力度。而稅務部門比社保部門擁有更多信息，且2018年國稅和地稅合并，因此稅務部門征收社保時中央和地方間信息差相對更小。因此，由稅務部門全責征收社保能顯著抑制放松征收行為，而稅務部門代為征收沒有起到相應效果。2022年養老保險全國統籌制度實施后，地方社保系統接入全國統籌系統，也明確了中央和地方在社保基金上的支出責任，但筆者發現，地方放松征收的行為依然存在。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》要求健全社會保障體系，完善基本養老保險全國統籌制度。有觀點認為，社會保障基金由中央統收統支是未來全國統籌改革的方向。筆者認為，在央地間信息不對稱問題未得到有效緩解之前，不宜實施中央統收統支模式，否則社保征繳規范程度會下降更多，導致基金收入損失。

未來可以考慮兩方面改革，解決央地間信息不對稱問題：一是試點將社保參保登記職責從社保部門劃轉給稅務部門。不為員工辦理參保登記手續，是企業少繳社保的重要手段。稅務部門由中央垂直管理，受地方政府干預的程度相對較小，外加稅務部門具有更為豐富的信息，因此預期由稅務部門負責參保登記能進一步抑制社保征繳規范程度下

的問題。二是在地方社保信息系統接入全國統籌系統的基礎上，中央政府可以進一步考慮整合稅務系統、就業系統等，以掌握員工薪酬、就業狀態等信息，消除或緩解中央和地方間的信息不對稱問題。

（作者系上海財經大學公共管理學院社保系主任、副教授）

微信編輯| 夏木

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