全國人大代表鄭功成：需漸進式提升居民養老金

南方財經全國兩會報道組 記者郭聰聰、唐婧

2026年是“十五五”規劃的開局之年，也是我國社會保障體系建設從“有”到“優”的關鍵轉型期。黨的二十屆四中全會明確提出“社會保障制度更加優化更可持續”的目標。目前，我國有3.28億人按月領取基本養老金，這是全球規模最大的養老保險制度。

全國兩會召開之際，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成就養老金制度改革熱點問題接受了21世紀經濟報道記者的專訪。

《21世紀》：我們注意到你近期多次強調“十五五”期間養老金制度要“優化”而非“推倒重來”。在你看來，2026年作為開局之年，養老金制度改革最迫切要解決的“牛鼻子”問題是什么？

鄭功成：進入“十五五”后，養老金制度的核心問題是優化法定養老金即基本養老保險制度，隨后是對多層次養老金體系進行結構再造。

首先，優化這一制度必須明白其底層邏輯，它的使命就是為了解除人們年老后的生活后顧之憂、促進社會公平，絕不是工資的延期支付，更不是自由市場的交易行為。

評價法定養老金制度的優劣有兩個核心指標：一是養老金待遇能否保障老年人的基本生活，二是是否真正縮小了收入差距、促進了社會平等。

因此，深化養老金制度改革必須以增進互濟性、促進公共性與公平性為目標指向，而提高居民養老金水平是關鍵。

我期望的是，在普遍提升以農民為主體的居民養老保險水平的背景下，應當大幅度提高高齡農民的基礎養老金，這是政府對老一代農民為國家建設巨大付出的應有回報，應當看成是對其歷史貢獻的補償，它符合法定養老金制度歷史公正的要求，也有利于帶動億萬農民工參加職工養老保險，所隱含的是養老保險制度的代際傳遞與對應關系，即農民工參保繳費并非是為城市老年人做貢獻，而是對農村老年人負責任。

《21世紀》：在你看來，今年或近期內最需要解決的緊迫問題是什么？

鄭功成：提高居民養老金水平，不光是追求制度公平，也關系到民生改善和消費提升。

當然，在提升力度上，一定是漸進的。但對農村高齡老人宜快不宜慢。目前，全國80歲以上的參保居民約3100萬人，其中85歲以上的參保居民1300萬人，即使全部納入大幅度提高基礎養老金待遇范疇，所費并不巨大，而獲益的不只是農村老年人，還有減輕其子女負擔或壓力，助力鄉村消費等連鎖效應。

《21世紀》：企業職工養老保險全國統籌已進入實質性實施階段。在你看來，目前各地推進的實際情況如何？是否存在一些預想不到的堵點或難點？如何確保全國統籌真正實現“全國一盤棋”？

鄭功成：全國統籌要真正實現“全國一盤棋”，關鍵是從資金調劑走向制度統一。

我期望“十五五”期間，職工基本養老保險應當實現標準化的全國統籌，以全國統一的政策，包括統一繳費基數計算口徑、統一視同繳費依據、統一待遇計發辦法、統一基金收支管理，以此促使制度公平性得到進一步提升。

《21世紀》：靈活就業人員參保難一直是老大難問題。你認為根源在哪里？目前是否有比較成熟的政策思路或地方經驗可以推廣，以有效解決他們的參保顧慮和負擔？

鄭功成：靈活就業人員參保難，根源在于現行制度仍以正規就業為核心設計，而這部分群體工作自主性強、收入不穩定，傳統社保制度難以完全覆蓋。全國靈活就業人口眾多，在城鎮就業人口中占比超過一半，必須分類施策，積極穩妥，循序漸進。

首先，與平臺形成事實勞動關系的全職騎手等，應當根據勞動法、社會保險法進行社保繳納，不能通過注冊個體戶來規避勞動關系。

其次，對于真正的靈活就業人員，要實事求是地處理，不能完全按照職工的要求強調“五險一金”，而是需要分解排序——工傷保險優先，因為職業傷害風險大；養老保險其次，涉及長遠利益；醫療保險再次；失業保險可以靠后，公積金則不宜建立。

同時，必須降低靈活就業勞動者的社保繳費率，這是優化制度安排、讓更多靈活就業勞動者參得起保的必要舉措。還要放開靈活就業人員在就業地參保的戶籍限制，盡快實現職業傷害保障擴大到全國，并以靈活經辦服務來應對靈活就業的挑戰。

《21世紀》：養老最終要靠服務。你曾提到養老服務投入不足的問題。在今年的兩會建議中，你是否有關注養老金制度與長期護理保險、養老服務體系如何更好地協同配合？您對此有什么具體想法？

鄭功成：積極應對人口老齡化，不能只靠養老金這一經濟保障，還要創新發展養老服務體系，加快建構長期護理保險制度。目前公共養老金占用資源多，養老服務投入嚴重不足、護理保險制度尚未建立，這種結構失衡必須扭轉。

我特別強調，要以系統集成、多措并舉的理念應對老齡化挑戰。養老保險、養老服務、長期護理保險要有機聯動，解決“有錢領卻買不到服務”的困境。關鍵是要聚焦失能失智老年群體和低收入、低福利老年群體，有計劃地逐步解決養老服務投入總量不足、結構失衡的問題。

同時，還要看到養老服務的戰略就業空間巨大——我國60歲以上老人已超3億，失能半失能老人達4000萬以上，80歲以上高齡老人也達4000萬以上。如果能讓養老服務從業者成為正式工種、有上升通道、有體面收入，不僅能滿足老年人的服務需求，也能創造大量就業崗位，實現社會政策與經濟政策的協同發展。

《21世紀》：漸進式延遲法定退休年齡政策已經出臺一段時間。你了解目前政策落地的進展如何？從社會保障角度看，這一政策對養老金體系會產生哪些實際影響？

鄭功成：從目前各地的反映來看，漸進式延遲法定退休年齡的政策實施進展平穩順利，表明中央確定的政策得到廣泛認同和接受。

需要指出的是，延遲法定退休年齡對養老金收支的近期影響不大，長期則會有緩解壓力的作用，因為延遲法定退休年齡的政策目標更主要的是適應人均壽命持續延長需要調整人生周期，受教育年限持續延長需要更好地發揮人力資本投資的效用。

還有勞動力供求正在發生深刻變化，我國早已走過了勞動力無限過剩的時代，進入了勞動適齡人口持續快速下降的階段。還有現代化生產方式亦使勞動強度大幅度降低，早已不是過去的重體力勞動等。所有這些，均決定了漸進式延遲法定退休年齡其實是一舉多得的公共政策。