首次寫進政府工作報告的6個新提法，將產生哪些重要影響？

3月5日，《政府工作報告》（以下簡稱報告）發布。

《每日經濟新聞》記者注意到，有6個新提法被首次寫進政府工作報告。

在產業政策方面，“智能經濟”首次被寫進報告，這是繼農業經濟、工業經濟、數字經濟之后，又一個以“經濟”命名的產業形態。去年8月，國務院文件已經制定目標：到2030年，智能終端、智能體等普及率要超90%，智能經濟要成為經濟發展重要增長極。重點抓什么？報告點明了幾個方向：超大規模智算集群、算電協同、公共云、衛星互聯網。

報告還細化了制定實施城鄉居民增收計劃的一系列安排，包括在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措。

此外，保障和改善民生篇幅比以往更長，共六個自然段。涉及“加強初婚初育家庭住房保障”“完善生育休假制度”“完善適應人工智能技術發展促進就業創業的措施”“商業健康保險”。

醫療方面，首次點名商業健康保險，要推動創新藥和醫療器械高質量發展，更好滿足人民群眾多元化就醫用藥需求。

就報告內容，有關人士向《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）進行了解讀。

2026年與2025年報告對比

經濟增長目標怎么定？

NBD：報告提出，今年發展主要預期目標是：經濟增長4.5%~5%，在實際工作中努力爭取更好結果。與去年的“5%左右”相比，這個區間設定釋放了什么考量？

中泰證券研究所政策團隊首席分析師楊暢：上述目標的調整，至少釋放了兩重含義，第一，面對外部形勢的不確定性，對國內經濟增長具有一定的壓力，適度下調增長目標，有利于避免精力分散，能夠聚焦高質量發展的目標導向，在推動結構轉型和發展新質生產力上保持力度；第二，采取區間管理的模式，2025年“左右”的提法具有相對更大的彈性空間，而“4.5%~5%”釋放了強烈的區間管理的意愿，為經濟增速劃出了明確的底線，確保經濟“穩”成為明確導向，也為增量政策的釋放確定了相機抉擇的觀察信號。

“智能經濟”首次寫進報告

NBD:“智能經濟”首次寫進報告，什么是智能經濟？智能經濟的發展思路和主要路徑有哪些？

中國建投投資研究院研究員李浩:智能經濟是以人工智能為核心驅動力的新型經濟形態，其通過數據、算力、算法，全面重塑生產、分配、交換、消費等經濟活動各環節。智能經濟的內涵包括三個層面：一是智能技術產業化，即AI、芯片、算力等形成獨立產業集群；二是實體經濟智能化，即對制造業、農業、服務業進行全方位智慧化改造；三是智能生態體系化，包括數據要素流通、人機協同新模式以及與之相適應的治理體系。

智能經濟發展的核心思路在于堅持把實體經濟作為主戰場，通過技術突破、基建支撐、生態構建實現“三輪驅動”。主要路徑包括：一是以“人工智能+”行動為抓手，推動AI在工業制造、醫療等重點行業規模化應用，培育智能原生業態，推廣智能終端產品；二是以新型基礎設施為底座，加快智算集群、算電協同、衛星互聯網等建設，夯實算力支撐；三是以數據治理與開源生態為保障，健全數據基礎制度，建設高質量數據集，支持開源社區發展，營造開放安全的產業環境。

NBD：智能經濟的哪些產業可能蘊含巨大市場？

李浩:當前智能經濟的賦能效應正在持續釋放，其催生的市場機遇不只是單一賽道的爆發，而是全產業鏈的系統性重塑。具體來看，以下三大領域蘊含巨大的市場潛力：

第一類是新一代智能終端與智能體。這是智能經濟觸達用戶的直接載體，市場空間最直觀。報告明確提出要“促進新一代智能終端和智能體加快推廣”。這既包括了智能網聯汽車、AI手機等消費級終端，也覆蓋了具身智能機器人、智能醫療器械等產業級終端；特別是隨著多模態技術和軟硬件融合的成熟，未來的個人智能助理、企業數字員工等“智能體”有望像現在的手機App一樣普遍，其背后的軟件、模型和服務市場將是萬億元級藍海。

第二類是“新基建”相關的底層技術與設施。這是智能經濟的基礎底座，需求確定且持久。報告部署的“智算集群”“算電協同”“衛星互聯網”等工程，有望直接拉動三大細分領域：一是AI芯片與高性能服務器，尤其是高性能計算芯片、邊緣計算芯片的需求將持續旺盛；二是算力基礎設施與運營服務，包括智算中心建設、算力調度租賃及公共云服務等；三是衛星互聯網全產業鏈，包括衛星制造、發射服務及地面設備等。

第三類是“智能原生”與深度賦能的行業應用。這是智能經濟創造價值的主戰場，細分賽道眾多。報告強調要“推動重點行業領域人工智能商業化規模化應用”。在智能制造業，智能工廠和工業大腦將成為剛需；在現代服務業，AI將深度融入金融風控、智慧物流、數字文旅等領域；在生物醫藥行業，AI輔助藥物研發將極大提升研發效率。同時，數據要素本身也構成龐大產業，高質量數據集的開發、流通與交易以及數據安全和隱私計算服務，都將伴隨智能經濟的發展而快速增長。

NBD：報告還提出，要完善適應人工智能技術發展促進就業創業的措施。應該如何系統部署，以應對人工智能可能帶來的就業增長與就業替代？政府在其中能夠發揮什么作用？

李浩：應對人工智能帶來的就業變革，關鍵在于如何構建適應性的就業支持體系，幫助勞動者實現從舊崗位到新崗位的價值切換。這需要政府、企業、社會和個人協同發力，而政府在其中應發揮引導、賦能、協調和兜底的關鍵作用：

一是建立就業風險監測預警機制。當前，AI替代正從低技能崗向中高技能崗蔓延，金融、法律、基礎編程等領域首先受到影響。政府應當加快構建國家級的AI就業影響動態監測平臺，對重點行業的崗位替代率、技能缺口等進行實時評估，定期發布風險報告。這能為政策干預和勞動者轉型爭取時間窗口，變被動應對為主動規劃。

二是打造終身學習與技能重塑體系。技能錯配是結構性失業的根源，在智能時代，政府更應加快推動教育體系與勞動力市場的深度協同，包括推動AI通識教育全民化；推行“技能銀行”制度，建立個人終身職業技能賬戶，實現培訓成果的累積與轉換；大力推廣“訂單式”產教融合，確保培訓內容與市場需求精準對接等。

三是探索設立社會轉型成本分擔機制。企業引入AI產生的效益應與全社會共享，不應將轉型成本全部轉嫁給勞動者，政府需推動建立多元化的成本分擔機制。例如，可通過稅收補貼、比例提取等形式，引導大規模使用AI替代人力的高自動化、高利潤企業設立專項基金，用于被替代員工的轉崗培訓和過渡期生活補助，避免轉型成本全部轉嫁給勞動者。

四是完善適應新業態的制度保障。法律和制度必須跟上技術變革的步伐。一方面，應出臺勞動關系處理指引，明確企業在AI替代崗位時必須履行的民主協商、轉崗培訓等程序性義務；另一方面，要完善新就業形態勞動者的社會保障，將靈活就業人員全面納入保障范圍；同時對轉型困難群體提供公益性崗位托底，守住民生底線。

三方面制定實施“城鄉居民增收計劃”

NBD：報告細化了制定實施城鄉居民增收計劃的一系列安排，包括在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措。為何報告從這三個方面著手作出安排？

中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉：因為這是當前收入分配體制改革的三個重要方向，亦是完善國家收入分配體系的關鍵舉措。

第一，促進低收入群體增收。這符合收入分配體系改革“提低、擴中、限高”的總體方向。低收入群體收入增加，有助于提升居民消費意愿，保障購買力。

第二，增加居民財產性收入。此舉旨在進一步拓寬居民收入渠道，實現收入來源多元化。除工薪收入外，還包括土地、資產出租轉讓所得以及利息、投資等收益。財產性收入是未來除工資性收入和經營性收入之外，居民收入拓展的重要空間。

第三，完善薪酬和社會保障制度。這屬于再分配調節機制。薪酬制度方面，需健全最低工資保護機制，推進薪酬分配體系改革；社會保障方面，應強化兜底保障功能，提高社保最低標準，包括提升居民基礎養老金水平，以及加強對失業人員、低收入群體、殘障人士等群體的收入保障。通過社會保障再分配機制，切實增加居民收入。

總的來說，這三個方面構成了收入分配與再分配體系的重要組成部分。

NBD：在促進低收入群體增收、增加居民財產性收入方面，政府可以做什么？

房連泉：在促進低收入群體增收方面，要擴大就業規模，保障就業穩定，為低收入群體提供公益性崗位等就業機會，積極拓展有保障的就業崗位，并適時提高最低工資標準。

在增加居民財產性收入方面，可以重點完善土地使用權出租、轉讓等相關制度。例如推進農村承包土地經營權出租、轉讓，探索農民宅基地使用權流轉機制，以增加相關出租收益；同時，營造居民通過資產投資獲取收益，如利息收入等環境，從而盤活居民存量資產，拓寬收入來源。

收購存量商品房用途增加一個“等”字

NBD：報告中關于房地產板塊，在“鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房”后面加了一個“等”字。收購存量商品房除了用于保障性住房，還可以有其他什么用途？

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進：這個“等”字確實為存量商品房的用途打開了巨大的想象空間。我們可以從狹義和廣義兩個層面來理解它的深意。

從狹義的層面來看，它依然聚焦在“保障性住房”這個范疇內，指向的是保障性住房體系的豐富化與精細化。除了我們常說的保障性租賃住房和公租房外，它還可以細分為人才公寓、青年公寓，甚至是一些地方探索的專家公寓，以及為城市建設者和管理者提供的“一張床、一間房”等。這些都是“保障”二字的應有之義，本質上是根據不同人才和群體的需求，提供更精準的住房支持。特別是人才公寓這類產品，既能滿足居住需求，又能通過可租可售的靈活方式，幫助城市留住人、留住心。

從廣義的層面來看，這個“等”字就遠不止“住”這么簡單，它其實是在鼓勵各地打開思路，探索存量房產的跨界融合與功能再造。結合各地已有的探索經驗，我們可以看到幾個很有趣的方向：

與公共服務配套結合：比如深圳就明確提出將收購的存量商品房用作高校宿舍，解決了大學擴招后的住宿壓力。再比如，可以改造成“高校畢業生求職公寓”，為初來乍到的年輕人提供一個溫暖的落腳點；或者是職工宿舍，解決周邊企事業單位的通勤和住宿難題。

與社會民生需求結合：隨著老齡化加深，我們可以探索將部分房源改造為養老服務設施或健康公寓；在醫院周邊的存量房，則可以針對病患家屬這類特殊群體，打造短期的“陪護住房”，既解決了他們住酒店貴、租房難的問題，又盤活了閑置房源。

與市場新業態結合：現在短劇拍攝、直播電商等新業態非常活躍，它們對場地有大量需求。小區里的空置房、閑置的商鋪，能不能改造成攝影棚、共享直播間？這是在探索房子作為“生產工具”的新價值。

與區域經濟特點結合：郊區市場的思路又不一樣。收購過來的房子，可以對接周邊外賣小哥、快遞物流人員的集中住宿需求，為他們提供價格實惠、配套齊全的居住空間。甚至像鄭州之前探索的，把閑置房源盤活成具有地方特色的文旅民宿，也是很好的嘗試。

所以說，這個“等”字寫在報告里，是為了行文簡潔，但落到各地的實踐中，就絕對不能“簡寫”。它其實是一張需要各地自己去填充的答卷——只有根據本地的人口結構、產業需求和發展階段，不斷去挖掘、去創新，才能真正把這批存量資產盤活，發揮出最大的社會效益和經濟效益。這才是“收購存量商品房”后半篇文章最核心的內容。

“初婚初育家庭住房保障”首次進報告

NBD：如何理解報告首次提及“加強初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”？

嚴躍進：這可以從兩個層面進行理解：

第一，“加強初婚初育家庭住房保障”，首次明確將初婚初育群體納入重點支持范圍。這一群體往往對應著真實的剛需住房需求，從住房保障層面給予傾斜，為今年的保障房工作提供了新的方向。初婚初育家庭在當前階段尤其需要政策托舉，預計各地今年將圍繞這一群體積極研究并落實相應的支持舉措。

第二，“支持多子女家庭改善性住房需求”，延續并強化了近年來部分城市對多子女家庭的傾斜政策。此前已有不少城市在購房貸款等方面對多子女家庭給予支持，而此次從國家層面加以明確，釋放出更為積極的政策信號。

總體而言，報告中同時提及“初婚初育家庭”和“多子女家庭”兩類群體，體現了從生育支持和人口發展角度出發的政策考量。可以預見，接下來在金融支持、住房公積金、購房稅費減免等方面，將會有針對性地出臺更多細化政策。特別是對“初婚初育家庭”的關注，意味著各地在政策重心上將進一步向源頭支持傾斜，這也是今年住房政策中一個值得關注的亮點。

“生育休假制度”第一次出現

NBD：報告在“更大力度保障和改善民生”段落提出要完善生育休假制度，記者查閱過往20年的報告發現，這是近年來“生育休假制度”第一次出現在《政府工作報告》中。現有“生育休假制度”有哪些需要完善的地方？

知名經濟學家、工信部信息通信經濟專家委員會委員盤和林：就此來說，問題包括：產假地區落實不均衡，城鄉、職業間落實不均衡，農村及非正規就業女性常無法享受生育津貼；企業承擔生育假成本，負擔過重；性別不平等，男性生育假較少，甚至沒有；配套措施不足，很多女性不敢請生育假甚至不敢生育，怕丟工作。

可通過以下手段完善：抓落實，要將生育休假制度化、規則化、強制化；多元共擔成本，比如政府給予一定補貼；擴大政策覆蓋范圍，將靈活就業女性、農村女性納入進來；加強執行與監督體系建設，督促企業履行社會責任。

首次點名“商業健康保險”

NBD：報告首次點名“商業健康保險”，提出要推動創新藥和醫療器械高質量發展，更好滿足人民群眾多元化就醫用藥需求。當前“商業健康保險”的市場普及度如何？

資深醫保專家田浩伶：從商業健康險行業披露數據看，2025年12月我國商業健康險原保險保費收入達9773億元，雖然較過去10年年復合增長率超20%，仍未破萬億元大關，離目標仍有一半缺口。商業健康險仍待發力。其中存在以下問題：

人群覆蓋不均：當前商業健康險參保人群以中青年群體居多，60歲以上老年群體參保率不足20%，帶病體人群保障覆蓋率更低；

產品結構單一：目前在售醫療保險產品超過1.1萬個但針對高端醫療、長期護理、特藥保障等細分需求的產品供給明顯不足；

保障深度有限：商業健康險賠付占衛生總支出比重較低，對基本醫保的補充支撐作用尚未充分發揮。

NBD：這一險種的普及必要性與難度在哪里？

田浩伶：就普及必要性來說，其是我國多層次醫保體系的核心支柱。商業健康險的普及，是我國醫療保障體系從“廣覆蓋”向“高質量”轉型的必然要求。

補位基本醫保的“保障缺口”：基本醫保遵循“保基本”原則，目錄外費用、高端診療服務、特藥耗材等均不在保障范圍內，商業健康險可通過定制化產品覆蓋這些需求，滿足群眾多元化就醫選擇；

承接醫藥創新的“支付功能”：創新藥械研發投入大、周期長，基本醫保受基金承受能力限制，無法全部納入目錄。商業健康險可通過與藥企談判、建立創新藥支付機制，為創新成果轉化提供市場化支付渠道，推動醫藥產業高質量發展；

構建風險分擔的“多元格局”：隨著人口老齡化加劇，慢性病、失能失智等長期醫療支出風險持續上升，僅靠基本醫保難以應對。商業健康險可通過精算定價實現風險分散，減輕政府和家庭的醫療負擔。

普及難點包括：

健康險產品仍需多方面打磨：群眾對低成本、廣覆蓋的健康險需求是強烈，但由于缺乏對產品的了解不夠深入、特定群體產品如老年群體、帶病體人群等產品缺位，導致產品出現斷層，要么產品類似，要么定價過高或出現保障產品不足。

健康險和醫療費用報銷的快速報銷可及性有待提升：商保創新藥目錄落地后，院內醫保商保一站式結算是否能普及開展，院內患者需求創新藥耗能否快速觸達等需要細化完善。

跨部門脫敏數據如何賦能商業險的發展：商業健康險產品需要多部門的數據支撐，才能科學的做好產品定價及風控管理，需要多部門合作賦能健康險產品的升級迭代。

總的來說，商業健康險是構建多層次醫療保障體系的系統性工程。醫保保基本保障穩，商保補缺口空間大，加快協同高效發展是方向。