“規劃是規劃、年度歸年度”，怎么破？

在我國治國理政體系中，五年規劃始終居于核心地位，被稱為國家發展的“指南針”。然而長期以來，五年規劃的編制與執行主要依賴憲法的原則性授權和政府文件推動，缺乏專門法律的剛性約束。

如今，為此量身定制的國家發展規劃法草案（下稱“草案”）將提請十四屆全國人大四次會議審議。多位參與過草案征求意見座談會的學者告訴《中國新聞周刊》，草案將我國長期探索五年規劃形成的成熟方法論固定為政府必須履行的法定職責，為科學編制、審查批準、實施監督國家發展規劃提供法治保障。在“十五五”開局之際，這部法律的出臺，對在法治軌道上發揮國家發展規劃的戰略導向作用將具有重要意義。

2025年12月27日上午，十四屆全國人大常委會第十九次會議在北京人民大會堂閉幕。會議表決通過將國家發展規劃法草案提請十四屆全國人大四次會議審議。攝影/本刊記者 田雨昊

將良治經驗納入善法軌道

在成功實施十四個五年規劃之后，當下，為什么我國需要為五年規劃專門立法？

長期以來，我國編制五年規劃的法律依據主要來自憲法。憲法規定，國務院負責編制和執行國民經濟和社會發展計劃，全國人大負責審查批準。在過去，如何編制五年規劃更多依賴于政策文件和行政慣例，2018年出臺的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，對規劃體系進行了頂層設計，也為如今的立法奠定了藍本，但其缺少剛性法律約束。

清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜表示，在七十余年的探索實踐中，我國已形成一套行之有效的五年規劃方法論。如何編制、實施、審批、監督，確保規劃科學、民主、有效的程序已日臻成熟。

此次立法的核心目的，正是要將這套良治經驗固定下來，納入善法的軌道。清華大學中國發展規劃研究院院長助理李治告訴《中國新聞周刊》，與一般法律為解決現實問題、糾正失范行為不同，國家發展規劃法更多是將我們在長期歷史探索中形成的、經過實踐檢驗有高度共識的內容固定為長期穩定的制度安排，讓不同層級的主政者共同遵循一套規范化的規劃方法論，讓每一個程序都有法可依。

此外，五年規劃作為我國治國理政中的重要工具，理順其與不同規劃之間的關系，也讓立法工作有其必要性。我國規劃體系常被概括為“三級四類”，縱向分為國家級、省級、市縣級三級規劃，橫向則包括發展規劃、國土空間規劃、專項規劃和區域規劃四類。

2025年11月27日，海南自貿港10個“二線口岸”之一的海口港。圖/新華

不同層級、不同類型的規劃交織運行，本身是一個復雜系統。董煜告訴《中國新聞周刊》，縱向上，有的地方規劃簡單照抄上級規劃，缺乏結合本地實際的細化落實；也有的地方在執行本地規劃中偏離國家規劃的戰略意圖，導致國家目標難以落地。橫向上，不同類型規劃之間也可能“打架”。比如，國土空間規劃強調土地用途管控，而五年規劃提出經濟發展目標，前者強調約束，后者強調發展。清華大學公共管理學院教授鄢一龍告訴《中國新聞周刊》，在這種情況下，部門往往從自身職責出發考慮問題，規劃之間會出現不協調的問題。

正因如此，強化國家五年規劃的統領地位，推動“多規合一”，成為多年來規劃體系改革的重要方向。

此次立法，正是希望在既有改革基礎上將這一準則上升為法律原則，明確國家五年規劃是其他各級各類規劃的“總遵循”。在此基礎上，國家建立健全以國家五年規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力。

董煜認為，上述規定實質上是希望通過法律確認國家五年規劃在整個規劃體系中的核心戰略地位。

在此基礎上，草案進一步規定，國家級專項規劃、區域規劃、國土空間規劃應當依據國家五年規劃編制，并按規定適時調整。鄢一龍認為，這一條款旨在回應不同規劃的規劃期不一致問題，進一步形成分工互補、相互銜接的統一規劃體系。當新的國家五年規劃出臺后，如果相關規劃不作調整，不同規劃的目標可能錯位。將“適時調整”寫入法律，意味著各類規劃要主動對標國家五年規劃，為實現“一張藍圖繪到底”提供制度保障。

全周期管理

憲法規定，國務院負責編制和執行國民經濟和社會發展計劃，全國人大負責審查批準。但在鄢一龍看來，這種規定更多是職能法定，明確了“誰來做”，卻沒有對“怎么做”作出系統規范。

因此，執行有了彈性空間。鄢一龍發現，在不同地方，編制和實施情況差異較大。有的地方財政投入充足，程序規范；有的地方則對規劃編制不夠重視，簡化程序甚至簡單照抄上級規劃，導致規劃質量參差不齊。

另一方面，政府換屆通常集中在新一個五年規劃啟動之后的第二年進行，這意味著，下一屆政府要執行由上一屆政府制定的五年規劃。李治表示，一些地方政府在換屆后，發展思路可能會有微調，對既有規劃的實際執行也可能會有所取舍，從而導致規劃的具體實施過程與最初設想有所偏移。

董煜表示，草案將回應現實問題，把國家五年規劃的全周期管理納入法治框架。當前公布的草案共6章37條，涵蓋總則、編制、審查和批準、實施、監督及附則等內容。

上左圖：2026年1月16日，江蘇徐圩核能供熱發電廠1號機組核島開始混凝土澆筑。這是“十五五”開局之年中國開工建設的首臺核電機組。

上右圖：2025年11月17日，一列中歐班列（西安）列車駛出西安國際港站，駛向阿塞拜疆首都巴庫。

下左圖：2025年9月19日，位于重慶市兩江新區的賽力斯汽車超級工廠自動化生產車間。

下右圖：2026年2月27日，天津濱海高新區的一家科技公司內，工作人員對一款具身機器人進行測試驗證。本版圖/新華

在編制環節，草案對編制前的準備工作提出了剛性要求，比如，對擬提出的經濟社會發展主要目標、重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目等，需加強多角度論證和多方案比選。

李治表示，雖然編制規劃的標準流程要求有前期研究工作，大部分地方政府也會通過課題、招標來委托第三方進行前期研究，但也有一些地方受制于經費問題，或者政府工作人員對于怎么編制比較有把握，直接編制規劃。

董煜認為，規劃編制必將轉向遵循法定程序的規范操作，提高規劃編制的科學性和規范性。

在編制環節，草案另一個被討論較多的重點是，“頂層設計與問計于民相統一”編制原則被寫入草案，有望將公眾參與和專家咨詢論證固定為法定程序。

在李治的回憶中，“十三五”以來，問計于民已成為常態機制，國家和地方相關部門每年都能收到大量來自民間的建言，尤其在教育、醫療、就業等民生領域的很多建議都是人民群眾的“急難愁盼”問題。在規劃編制過程中，這些來自民間的建議會被充分考慮和吸納，以具體任務部署的形式作出回應。

例如新就業群體、互助性養老、銀發經濟、城市無障礙設施等方面的很多具體建議，就被納入了多項中央和地方規劃中，實現了“政府所謀”與“百姓所盼”的有機耦合。如今，這一做法有望被固定為法定程序，將進一步增強規劃回應社會關切的能力。

西北政法大學行政法學院副教授許聰還關注到數智化技術在五年規劃編制中的應用。草案提出要創新編制手段，綜合運用現代信息技術。在許聰看來，數智化技術正在重塑國家治理方式，作為宏觀經濟治理的重要工具，國家發展規劃確實應該系統引入相關技術。應在立法層面明確應用階段與方式，這樣既能體現技術賦能的趨勢，也為技術使用劃定邊界。

國家五年規劃編制完成并經全國人大批準后，真正的考驗在于如何將規劃落實執行。鄢一龍發現，此前，雖然國家一直強調年度計劃要更多考慮與五年規劃相銜接，但由于發展環境存在不確定性，一些地方的年度工作與規劃脫節，產生“規劃是規劃、年度歸年度”的現象，削弱了規劃的連續性。　　

針對這一問題，草案明確，要將國家發展規劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，設置年度目標，做好年度間綜合平衡。

左圖：2025年5月27日，“愛達·地中海”號停靠在大連港國際郵輪中心泊位。

右圖：2025年3月26日，“強基號”掘進機在鐵建重工長沙第二產業園下線。本版圖/新華

為了保障規劃更好地實施，草案還提出，要健全國家發展規劃與宏觀政策協調和工作協同機制，增強宏觀政策取向一致性。

鄢一龍解釋，我國國家治理的依循大致是，黨代會報告（如二十大報告）為頂層設計，其下是國家發展規劃，再往下是年度工作計劃和政府工作報告，最終落到各類具體政策。這一條款旨在讓國家五年規劃與不同政策之間形成合力，確保各項政策方向一致、力度匹配、節奏有序，形成政策的疊加放大效應。

值得關注的是，草案還強化了監督機制，明確在規劃實施中期，國務院須開展中期評估并形成報告，規劃期結束前還應進行總結評估，全國人大及其常委會依法監督規劃的實施，監察機關和審計機關也將在職責范圍內開展監督。

李治表示，草案在征求意見過程中就有專家提出，作為一部規范性的法律，國家發展規劃法需要設計相應的執法和監督機制，以提高法律的嚴肅性和可執行性。在后續修訂過程中，草案充分考慮了相關建議，對監督機制予以進一步明確。

國家發展規劃法是發展規劃領域的里程碑式法律，多位受訪者都對該法寄予厚望。接下來，該法如何在地方層面落地同樣值得關注。

董煜說，草案主要規制的是國家五年規劃，地方五年規劃在實踐中也應參照其程序和標準。接下來，地方也應跟進完善配套，形成自上而下、銜接一致的規劃法治體系，整體提升規劃的科學性和規范性。

李治了解到，一些地方在編制發展規劃時，發改部門會編制操作指引手冊來提高科學規范性，這為地方立法奠定了基礎。他認為，國家發展規劃法的出臺將成為一個好的示范和起點，引領地方規劃的編制和實施走向法治化、制度化。

發于2026.3.9總第1226期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：良治入法：為五年規劃立法

記者：呂雅萱

（lvyaxuan@chinanews.com.cn）

編輯：徐天