中國首次從“能耗雙控”轉向“碳排雙控”將改變什么？

2026年是“能耗雙控”轉向“碳排雙控”的第一年。今年政府工作報告提出“單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右”的目標，并表示這一目標是“綜合考慮了經濟社會發展、綠色低碳轉型和國家能源安全等多種需要，有利于有序實現2030年前碳達峰目標”。

“碳排雙控”是指碳排放總量和強度控制。2021年的中央經濟工作會議首次提出“能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”。

2024年年中，國務院辦公廳發布《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案的通知》，提出“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領域和行業碳排放核算能力，健全重點用能和碳排放單位管理制度，開展固定資產投資項目碳排放評價，構建符合中國國情的產品碳足跡管理體系和產品碳標識認證制度，確保如期實現碳達峰目標。

中國節能協會副秘書長、碳中和專業委員會秘書長張軍濤對經濟觀察報表示，“能耗雙控”聚焦能源消費總量與強度雙重管控，注重提高能源利用效率、倒逼產業結構、能源結構調整，以推動經濟社會發展全面綠色轉型；而“碳排雙控”更加注重推動經濟增長與碳排放脫鉤，更加精準地聚焦于溫室氣體排放本身，減少對清潔能源發展的限制，為光伏、風電等“綠電產業”利用松綁。

2015年，“能耗雙控”被首次提出，并納入“十三五”規劃，成為重要的政策目標之一。9年間，“能耗雙控”對鋼鐵、石化等“兩高”行業產生了巨大影響。綜合對多位鋼鐵、石化行業人士的采訪，“能耗雙控”政策在過去幾年對高耗能行業的轉型方向產生了明顯影響：一方面，政策在一定程度上推動了傳統產業淘汰落后產能、加快了技術改造的進程；另一方面，部分能效水平較高的產能則面臨用能空間受限的問題，發展受到一定制約。從“能耗雙控”轉向“碳排雙控”后，行業能夠更聚焦低碳轉型本質，激勵企業優化能源結構。挑戰在于，企業需要開展完善碳核算、投入低碳技術、應對碳價等一系列工作，這會在一定程度上增加成本。

張軍濤說，從“能耗雙控”向“碳排雙控”轉變，有助于在精準控制碳排放的同時，為高效產能釋放更大發展空間，實現在降碳過程中提升經濟總量、推動高質量發展的目標。為此，應加快構建精準可信的碳數據治理體系，健全區域、行業、企業的碳排放統計核算制度，推動碳排放因子的本地化應用，為政策轉型提供扎實的數據支撐。

多家接受采訪的高耗能企業認為，積極參與碳市場是應對“碳排雙控”的重要方式。短期看，碳價越高，企業減碳的動力越強。

為何轉向“碳排雙控”

據張軍濤介紹，從“能耗雙控”轉向“碳排雙控”主要有兩點原因：一是“能耗雙控”政策適用性在逐漸減弱。實施“能耗雙控”以來，全國范圍內能耗強度持續下降，進一步壓減難度變大，盡管各省仍有一定程度的減排空間，但已呈現出明顯的邊際效應遞減特征。

二是從“管能耗”到“管碳排放”，可以更精準服務“雙碳”目標。隨著清潔能源的發展，我國能源結構已經發生了巨大的變化，風光等綠色電力逐年增長。政策從“能耗雙控”到碳排雙控，能夠為清潔能源的廣泛應用與并網消納創造更有利的條件。在新的核算體系下，非化石能源消費不再受能耗總量指標的剛性約束，有助于從制度層面理順能源結構優化的邏輯，為低碳技術的發展和能源體系的深度脫碳釋放出更大政策空間。

綠色發展創新研究院綠色經濟項目主任劉雪野向經濟觀察報表示，“能耗雙控”政策只關注“能源消耗”這一指標，不利于綠色能源消費以及全國范圍內的協同降碳，“碳排雙控”可為新能源消納創造市場需求，還能夠鼓勵探索森林碳匯、碳捕集等新興技術。

“國內仍存在化石能源依賴較高、部分高耗能行業轉型滯后等問題，產業低碳轉型、能源結構優化仍需強力制度推動。從‘能耗雙控’轉向‘碳排雙控’，是確保如期實現碳達峰最直接、最有效的制度保障?！眲⒀┮罢f。

從“能耗雙控”轉向“碳排雙控”，政策著力點有何不同？

張軍濤說，能耗指標主要聚焦于能源消費的輸入端，而“雙碳”目標的落腳點在于減少溫室氣體排放，二者在目標導向的銜接上需要進一步理順。此外，針對原料用能的管控方式，在實際操作中也存在需要細化的空間。

責揚天下創始人、首席專家殷格非向經濟觀察報表示，碳核算針對直接排放、間接排放和價值鏈排放等企業全場景排放相關活動，既要求關注生產燃料燃燒、工藝過程排放等直接跟生產活動相關的碳排放，也要求關注原材料采購、產品運輸、廢棄物處理等上下游環節。責揚天下是國內從事社會責任與可持續發展咨詢的專業機構，也為企業提供碳盤查、碳核算、碳管理等業務。

高耗能企業應戰“碳排雙控”

一位長期觀察鋼鐵行業的人士向經濟觀察報表示：“對于鋼鐵行業而言，能耗管理與碳排放管理存在核心差異。能耗管理聚焦能源消耗總量與強度，側重單一能效提升；碳排放管理覆蓋全流程直接與間接排放，更強調產業鏈協同降碳，且與碳市場配額掛鉤。”

上述鋼鐵行業人士說，在“能耗雙控”時期，鋼鐵企業可通過優化高爐、轉爐工藝以及開發余熱余壓利用等方式提升能效，以達到“能耗雙控”要求。但“碳排雙控”下，企業需要搭建智慧平臺精準核算碳排放，并進一步研發綠色型鋼鐵。

他認為，從“能耗雙控”轉向“碳排雙控”，對鋼鐵企業既有機遇也有挑戰。機遇是“碳排雙控”會倒逼企業加速工藝革新，短流程煉鋼、綠電替代等技術路徑優勢凸顯；同時，隨著碳市場逐步完善以及碳資產在未來具備可交易性，可為頭部企業帶來競爭優勢，推動行業淘汰落后產能。

“挑戰則在于，‘碳排雙控’對碳核算精度要求更高，會倒逼企業完善MRV（監測、報告、核查）體系，進一步增加中小企業轉型成本壓力。此外，鋼鐵企業也需要持續投入低碳技術，但當前氫冶金、CCUS（碳捕捉）等低碳技術前期投資高、回收周期長，核心技術尚未規?；涞?，設備依賴進口，疊加廢鋼、電價等外部約束，轉型路徑受限。”上述鋼鐵行業人士說。

據他觀察，一些鋼鐵企業已經委托第三方建成碳排放智慧化管理平臺，以實現全流程碳排放實時監測與精準核算，保障數據合規。

山東財經大學中國國際低碳學院低碳戰略與政策研究中心主任宋策博士長期關注石化行業，他對經濟觀察報表示，從“能耗雙控”轉向“碳排雙控”，既為石化行業向高端化、低碳化發展提供了機遇，也帶來了一定程度的成本壓力。

他表示，石化行業以石油為原材料，原材料中本身含有碳元素。當石化行業產品以燃料用油為主時，碳元素會被釋放出來；當以烯烴、芳烴等產品為主時，碳會保存在材料之中，進而降低自身碳排放水平?！皬奶寂欧潘絹砜?，由于大量碳被固定在產品中，企業的碳排放總量會下降，單位工業增加值的碳排放強度也會降低。這種高端化工業確實可以減少碳排放，但隨著產業鏈延長，不可避免會增加能耗總量?！?/p>

宋策認為，在“碳排雙控”下，企業需要建立新的碳核算手段，但在煉化、化工的復雜過程中，物料流、含碳量、反應去向更難監測。

多家接受采訪的企業都將碳市場作為應對“碳排雙控”的關鍵。這些早已納入全國碳排放權交易市場管理、開展減污降碳工作的高耗能企業認為，碳價變高，企業減碳動力越強。

殷格非說，國內所說的“碳價”，實際指強制碳市場中碳排放配額的價格，代表供需信號：碳配額供給越少，總體上容許企業排放的碳就越少，減碳壓力越大，碳價也就越高。

2021年，全國碳排放權交易市場啟動上線交易。2025年全國碳排放權交易市場平均碳價為62.36元/噸，較2024年下降35.06%；2025年配額總成交量約2.35億噸，較上年增長24%。2024年平均碳價約96.02元/噸，累計成交配額1.89億噸。2023年平均碳價約68元/噸，累計成交量約2.1億噸。

他認為，只有碳價足夠高，重點控排企業才有動力投資減碳設備、技術等，而不是單純依靠購買碳配額來抵消超額排放；但碳價又不能過高，要防止企業為了追求過高的減碳目標，而影響實體生產經營。

殷格非說：“碳價不是目的，促進產業的有序低碳轉型才是目的。”

核算體系需要更完善

今年政府工作報告提出，要“完善碳排放統計核算、碳足跡管理體系，進一步擴大碳排放權交易市場覆蓋范圍”。隨著“能耗雙控”轉向“碳排雙控”，相關政策正進入細化、完善階段，碳足跡核算等碳服務預計將在2026年迎來快速發展期。

2025年12月30日，國家發展改革委資源節約和環境保護司發布《以碳達峰碳中和為牽引 加快經濟社會發展全面綠色轉型》一文指出：“堅持碳達峰碳中和牽引，全面實施碳排放雙控制度。這是經濟社會發展全面綠色轉型的‘指揮棒’?！逦濉瘯r期，要全面實施碳排放總量和強度雙控制度，建立健全覆蓋各類主體的激勵約束制度體系。”文章還提到五個方面的工作，分別是地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價和產品碳足跡。

張軍濤稱：“‘能耗雙控’下對能耗指標的監控已經非常完善，‘碳排雙控’作為新的政策導向，其核算方法、數據治理機制以及配套的法規標準目前正處于加速構建和完善的關鍵階段?！?/p>

在張軍濤看來，目前國內碳排放的核算體系仍需進一步建設，本地化碳排放因子庫需要持續完善，同時還要促進跨部門數據共享和基層碳核算能力提升，保障第三方碳核算工作合規開展。

他建議，“碳排雙控”政策需要進一步構建精準可信的碳數據治理體系，加快建立區域、行業、企業的碳核算制度，為政策落地提供扎實的數據支撐。

據宋策介紹，一套完善的企業能耗水平核算機制，在硬件方面，主要依賴分級管理的能源計量器具，重點用能單位必須配齊一級、二級、三級計量儀表，比如高精度的皮帶秤、電磁流量計等；在軟件方面，需要有完善的計量技術規范，企業也需要建立從班組、車間到廠級的多級臺賬，對重點用能設備的能耗數據進行監測和報告。

碳核算更為復雜。碳核算需要將燃料燃燒的直接排放、購入電力、熱力的間接排放及部分生產過程中排放，按照相應的方法學納入核算框架，碳排放邊界與口徑尚不清晰；碳核算既依賴活動水平數據，也依賴排放因子與關鍵參數，數據質量參差不齊；碳核查機制也尚未健全。

殷格非表示，碳核算是從下到上的數據收集，相比于從上而下的碳管理，需要更高頻、更細化的數據收集。受限于數字化水平有限，很多企業難以實現有效碳核算。他說，“碳排雙控”下的重點碳排放企業基本上都是產業鏈上游的大型企業，相關工作在“十二五”期間就已經展開，地方政府、企業的組織碳盤查能力已經較為完善。

因此，當下難點主要在于產品碳核算。產品碳足跡核算目前仍受限于核算標準的完善和統一，以及企業碳核算數字化程度較低。只有企業能夠統計每道生產工序的能耗、物耗，并實現數據在上下游共享后，才能真正開展產品碳核算。

在殷格非看來，“能耗雙控”轉向“碳排雙控”后，碳核算的進一步細化以及在產業鏈上的推廣，將成為碳核算行業的一大市場機遇。“細化”指企業需要針對不同生產環節、運營環節做更細致的碳排放測量；“推廣”指為原本不具備核算能力的產業鏈中小供應商建設碳核算的系統。他認為，“碳排雙控”背景下，碳減排技術供應商將迎來巨大的市場機遇。

（作者 潘俊田）

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潘俊田

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