立法先行：三部重點法律護航中國式現代化新征程

兩會聚焦·立法護航發展

編者按2026年3月5日開幕的十四屆全國人大四次會議，按照議程，備受關注的生態環境法典草案、國家發展規劃法草案、民族團結進步促進法草案提請審議。這是繼1992年之后，全國兩會再次審議三部重要法律草案，引發社會各界廣泛關注。中國經濟時報記者采訪全國人大代表、全國政協委員，深入解讀三部法律的立法背景、核心要義、實踐價值，洞察如何以良法善治保障中國式現代化，為“十五五”開局之年筑牢法治根基。

■中國經濟時報記者 周子勛

生態環境法典——

“典”亮美麗中國 筑牢綠色發展法治屏障

法立則青山常在，制明則綠水長流。生態環境法典是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律，意味著我國生態環境法治建設進入新階段。

編纂生態環境法典，對建設美麗中國、推進人與自然和諧共生的現代化，具有重大而深遠的意義。代表委員在接受中國經濟時報記者采訪時表示，這是黨中央立足新時代生態文明建設全局作出的重大法治部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略舉措，具有深刻的時代必然性與現實緊迫性。

> 時代必然與戰略考量：從分散立法到體系整合 <

“編纂生態環境法典。”黨的二十屆三中全會明確提出這一要求，彰顯了黨中央將生態文明建設全面納入法治軌道的堅定決心。

全國政協委員、湖南省政協副主席、民進湖南省委會主委潘碧靈在接受中國經濟時報記者采訪時表示，編纂生態環境法典，既是貫徹習近平生態文明思想、將黨的主張轉化為國家意志的必然要求，也是應對復雜生態環境問題、破解生態環境法治“碎片化”難題的治本之策。

從實踐基礎看，我國生態環境立法歷經數十年發展，已形成覆蓋全面、數量龐大的制度體系。自上世紀80年代以來，我國先后制定環境保護法及大氣、水、土壤、噪聲、固廢等領域的單行法，現行生態環境領域法律30余部、行政法規100余件、地方性法規1000多件，以及相關司法解釋與規章制度等。

全國人大代表、中國工程院院士、安徽理工大學校長袁亮在接受中國經濟時報記者采訪時指出，黨的十八大以來，我國生態文明建設實現歷史性、轉折性、全局性變化，但現行生態環境領域法律采取分散立法模式，各管一攤，存在重復和不協調等問題。

“分散立法帶來規范分散、銜接不暢、規則沖突、適用不便等問題，已難以適應系統性、協同性治理的新要求。”潘碧靈強調，亟須通過法典化推動生態環境法治從“物理整合”邁向“化學融合”。作為全面依法治國的標志性立法，生態環境法典編纂承接民法典經驗，推動生態環境領域從單行法堆砌走向體系化整合，實現理念制度化、制度法典化、治理法治化。

編纂生態環境法典并非簡單的法律匯編，而是對現行制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華。袁亮認為，從過去30多部法律“單打獨斗”到如今“握指成拳”的系統集成，標志著我國生態環境治理從分散立法邁入體系化、現代化的新階段。

從現實需求看，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段。生態文明建設被納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”成為全黨全社會的共識。

潘碧靈說，編纂生態環境法典，就是“用最嚴格制度、最嚴密法治”把生態文明的重大理念、原則、制度固定下來，使之成為全社會一體遵循的國家法律規范。

“作為全球首部覆蓋生態環境全領域的綜合性法典，它將顯著提升生態環境法治的系統性、整體性、協同性和時效性，為世界各國應對生態環境挑戰貢獻中國方案，為構建人類命運共同體注入堅實的法治動力。”潘碧靈表示。

> 突出亮點與制度創新：系統協同 前瞻賦能<

袁亮指出，生態環境法典的核心亮點，集中體現為系統性與前瞻性并重的制度設計。

法典首創將綠色低碳發展單獨成編，與污染防治、生態保護相并列，形成國際領先的立法結構。同時，直面新型環境問題，對化學物質污染、電磁輻射及光污染等作出專章規定，填補了現行法律體系的空白。

在治理理念上，堅持山水林田湖草沙一體化保護，將長江、黃河、青藏高原等重要流域和區域納入重要地理單元實施系統治理，為破解“上下游不同步、左右岸不同策”難題提供法律依據。法典還構建了統一完備的法律責任體系，強化源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。

“針對基層執法的痛點，法典明確賦予縣級生態環境分局獨立開展現場檢查、查封扣押及行政處罰的權力，真正破解‘看得見的管不著，管得著的看不見’的治理錯位，形成從理念、制度到執行環環相扣的法治體系。”袁亮表示。

潘碧靈將法典核心看點概括為四個方面：在立法理念上，以人與自然和諧共生為核心，推動生態環境治理從傳統的“小環保”模式轉向“大環保”的整體格局；在體系結構上，形成“總則—污染防治—生態保護—綠色低碳發展—法律責任和附則”五編科學體系，顯著增強法律制度系統性、整體性與協調性；在新興領域規制上，聚焦新污染物治理等前沿領域，實現前瞻性規制、全鏈條管控與法治化保障；在法律責任構建上，形成全流程、嚴約束的責任落實機制，確保制度落地見效。

> 基本原則與實施關鍵：守正創新 協同共治 <

袁亮表示，生態環境法典編纂與實施，必須以習近平生態文明思想為根本遵循，將“綠水青山就是金山銀山”理念貫穿始終。

潘碧靈強調，編纂與實施生態環境法典需遵循五項基本原則：堅持黨的領導，把握正確方向；堅持系統觀念，強化統籌協同；堅持問題導向，聚焦實踐需求；堅持人民主體地位，堅守生態為民初心；堅持憲法根本法地位，筑牢法治根基。

袁亮認為，在實施中要辯證處理好三對重要關系。一是高質量發展與高水平保護的關系。通過生態保護補償制度，尤其是推進地區間橫向補償，讓生態守護者獲得合理回報，推動在保護中發展、在發展中保護。二是系統治理與分類施策的關系。以“總—分”結構確保法治的統一性；以不同領域分編實現“一類一策”的精準治理。三是政府主導與公眾參與的關系。專章規定保障公眾的環境知情權和參與決策權，構建起政府、企業、社會組織和公眾各盡其責、合力攻堅的多元共治新格局。

潘碧靈補充提出，還要處理好政府監管與市場機制、傳統領域與新興領域、國內治理與國際合作三對關系。強化政府法定監管職責，完善市場化機制；鞏固提升傳統領域，規范引領新興領域；推動國內法治與國際合作相互促進，為全球環境治理貢獻中國智慧與中國方案。

袁亮表示，作為能源領域科技工作者，他尤為關注“綠色低碳發展”編的深遠意義。該編確立“節約優先、集約高效、創新驅動、保障安全、有序轉型”的原則，首次在法律層面對煤炭綠色智能開采、清潔高效利用機制作出明確規定，為能源行業綠色低碳轉型發展指明了方向。

以法典固基、以法治護航。編纂生態環境法典，必將為全面推進美麗中國建設、加快實現人與自然和諧共生的現代化，筑牢堅不可摧的綠色發展法治屏障。

國家發展規劃法——

以法治定規立矩 引領“十五五”高質量開局

大國發展，規劃先行；良法善治，藍圖必成。

科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政的寶貴經驗，也是中國特色社會主義的顯著政治優勢。我國已連續編制和實施十四個國民經濟和社會發展五年規劃（計劃），在規劃制定、實施、監督全鏈條積累了豐富實踐經驗，其成為推動經濟社會發展的鮮明特色。從“一五”計劃到“十四五”規劃，一茬接著一茬干、一張藍圖繪到底，中長期規劃引領我國創造了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視發展戰略規劃工作，站在黨和國家事業發展全局親自謀劃、親自部署、親自推動一系列重大戰略規劃，作出一系列重要論述，為新時代國家發展規劃工作提供了根本遵循、注入了強大理論指引。黨的二十屆三中全會明確提出“健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制”，為國家發展規劃法治化建設指明了方向。

當前，“十五五”謀篇布局全面展開，以專門立法規范規劃運行、強化實施保障，正當其時、意義重大。

> 立法護航：固根本穩預期 彰顯時代價值 <

國家發展規劃法是規范國家發展規劃制定、保障國家發展規劃實施的基本法律。全國人大代表、全國人大社會建設委員會專職委員周佑勇在接受中國經濟時報記者采訪時指出，制定這部法律，核心是深入貫徹落實習近平總書記關于發展戰略和規劃的重要論述精神和黨中央決策部署，把長期形成的成功經驗和有益做法上升為法律制度，健全國家經濟社會發展規劃制度體系，以法治力量提升規劃權威性、規范性、執行力，確保國家發展規劃工作在法治軌道上高效推進。

在國家發展規劃長期實踐中，我國已形成在黨中央集中統一領導下，由黨中央提出規劃建議、國務院編制規劃綱要、全國人大審查批準后公布實施的成熟制度安排。

周佑勇表示，把黨領導制定和實施國家發展規劃的成熟做法以法律形式固定下來，是提升國家發展規劃水平、保障國家發展穩定、推進中國式現代化的關鍵舉措。同時，針對實踐中存在的規劃目標與政策工具銜接不暢、各級各類規劃協同不足等問題，立法將進一步完善科學編制、審查批準、實施保障、監督評估全流程機制，明確參與主體、職權配置和操作規范，全面提升規劃編制的科學化、民主化、法治化、規范化水平，更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用。

> 統籌協同：把握關鍵關系 凝聚治理合力 <

周佑勇指出，制定與實施國家發展規劃法，必須處理好三個方面的重要關系，確保規劃體系上下貫通、左右協同、高效運行。

一是統籌經濟發展與社會全面進步的關系。國家發展規劃法的立法目的，是堅持以經濟建設為中心、以推動高質量發展為主題，同時兼顧社會各領域協調發展，實現經濟持續健康發展與社會全面進步互促共進，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

二是統籌各級各類規劃的關系，筑牢全國一盤棋格局。構建以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，國家與地方規劃定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服從上級規劃、等位規劃相互協調，地方各級規劃依據國家發展規劃制定，既強化與國家級各類規劃相銜接，又立足地方實際、突出特色優勢，形成整體規劃合力。

三是統籌中長期規劃與年度計劃、短期發展與長遠目標的關系。立法明確年度計劃與國家發展規劃有效銜接，將國家發展規劃的主要指標分解納入年度指標體系并做好動態平衡，構建“長期戰略—發展規劃—年度計劃”的閉環落實機制。每個五年規劃既保持穩定性與整體性，又體現階段性與遞進性，確保規劃接續實施、階梯式推進，錨定長遠戰略目標穩步前行。

法治定方向，規劃啟新程。國家發展規劃法的制定與實施，將為“十五五”開局起步提供堅實制度保障。

民族團結進步促進法——

鑄牢共同體意識 夯實國家統一法治根基

“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”，這一源自實踐、深入人心的生動比喻，即將通過立法具象為剛性法律條款，為鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設筑牢堅實法治根基。

民族團結是各族人民的生命線，中華民族共同體意識是民族團結之本。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線，推動民族團結進步事業取得歷史性成就。

數據印證發展實效：民族地區3121萬貧困人口全部脫貧，民族自治地方420個國家級貧困縣全部摘帽，28個人口較少民族全部實現整族脫貧；2020年到2024年，5個自治區的地區生產總值總和從60129億元增加到83766億元。

全國政協委員、民進廣西區委會副主委、廣西師范大學副校長黃曉娟對中國經濟時報記者說，隨著我國經濟社會高質量發展，民族團結進步事業迎來新機遇，同時對法治保障提出更高要求，制定一部全面系統、科學規范的民族團結進步促進法，正當其時、十分必要。

黨中央高度重視民族工作法治建設，為立法工作指明方向。黨的二十屆三中全會在《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中明確提出“制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力”。黨的二十屆四中全會將“中華民族凝聚力和中華文化影響力顯著增強”列為“十五五”時期經濟社會發展的主要目標，著重強調要“鑄牢中華民族共同體意識，推進中華民族共同體建設”。

“一系列重大決策部署，既是順應民族工作新形勢新任務的戰略安排，也是推動民族團結進步事業高質量發展的必然要求。”黃曉娟表示。

全國政協委員、中國社會科學院民族學與人類學研究所二級研究員張繼焦在接受中國經濟時報記者采訪時指出，立足新時代民族工作的歷史方位，全面貫徹憲法規定、原則和精神，制定民族團結進步促進法，為鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設夯實法治根基，對全面推進民族團結進步事業，推動全國各族人民為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業團結奮斗，具有重大意義。

在張繼焦看來，制定民族團結進步促進法，核心是通過法定程序，將習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想，特別是鑄牢中華民族共同體意識這一重大理念轉化為國家意志；把新時代以來中華民族共同體建設和民族團結進步事業的成功經驗上升為法律規范，從制度和法律上保證黨對民族工作的全面領導，持續鞏固各民族團結奮斗的共同思想政治基礎與法治基礎，匯聚同心共圓中華民族偉大復興中國夢的磅礴力量。

黃曉娟認為，制定民族團結進步促進法，對于增強中華民族凝聚力、向心力，維護國家統一和社會穩定，促進各民族共同繁榮發展，推進中華民族共同體建設，具有不可替代的重要意義，它將成為推動民族團結進步事業高質量發展的強大法治動力。

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨谷 云