全國人大常委會委員鄭功成：給高齡農村老人漲養老金，是對年輕農民參保的正向激勵

今年的政府工作報告，將“更大力度保障和改善民生”列為2026年發展主要預期目標之一。其中，城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20元引發關注。

據悉，這一舉措將直接惠及1.8億多領取養老金的老年人，其中農民占比超七成。

▲全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成長期關注農民養老金問題，多年來持續呼吁提高城鄉居民基礎養老金，并強調重點向高齡農民傾斜。“我們給農村老人提高養老金，實際上也是對年輕農民參加養老保險的一種激勵。”鄭功成認為。

當前，城鄉居民基礎養老金月最低標準是否還有更多提升空間？如何完善機制，讓農民愿參保、長繳費、多得益？針對這些熱點問題，全國兩會期間，鄭功成接受紅星新聞記者專訪。

明確信號：

推進共同富裕步伐加快，對人的關注越來越多

紅星新聞：今年政府工作報告將“更大力度保障和改善民生”單列部署，提出提高城鄉居民基礎養老金等具體舉措。您認為這對“十五五”開局有何意義？

鄭功成：今年全國兩會發出十分明確的信號，就是扎實推進共同富裕的步伐明顯加快了。這其中蘊含的宏觀政策取向，是要讓發展成果更多地惠及全體人民。

這一宏觀政策取向背后，“投資于人”的思路越來越清晰。“投資于人”，最終通過社會保障和基本公共服務均等化的推進來具體落實。

具體的政策信號已發出。例如從2025年1月1日起，對3周歲以下嬰幼兒發放每月300元的補貼，至其年滿3周歲。截至目前，全國有3300多萬嬰幼兒家庭領到育兒補貼，中央財政為此增加預算900多億元，這是普惠性兒童福利，以后還有可能提升標準。還有為中度、重度和完全失能等級的老年人發放養老服務消費補貼。這些信號非常明顯，就是對人的關注越來越多。

過去社會保障主要重視社會救助和社會保險，從去年開始，社會福利被提到很高程度，重點就是兒童福利和老年福利，普惠性福利開始成為全民共享國家發展成果的重要政策指向。所以，“投資于人”、共同富裕、發展社會福利事業，這代表“十五五”期間，保障民生力度會更大，民生改善程度會更大，是非常值得期待的。

城鄉居民基礎養老金提標：

應看到進步，還要縮小差距

紅星新聞：政府工作報告明確城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元，如何看待此次提標的意義？

鄭功成：我們要歷史、辯證地來看待這個問題。2009年為農村居民開始建立公共養老金制度是歷史性巨大進步，它通過政府提供福利性基礎養老金方式迅速促使這一制度惠及全國半數以上老年人。但城鄉居民養老金偏低是事實，“十五五”時期要加快提升幅度，但更重要的是要從優化社會保障制度安排來考慮，目標是要縮小差距。

養老保險初衷是保障人年老后的基本生活來源。現在農村老人領一兩百塊錢，顯然不能保障基本生活。作為公共品，要把居民養老保險放到能否解決老年人后顧之憂，能否促進養老金制度公平的維度去看待。城鄉居民養老金水平不僅需要提升，而且要大幅度提升才好。

從歷史角度看，我們應看到進步：城鄉居民基礎養老金2009年試點時的最低標準是55元，到2023年提升至103元，14年漲了48元。從2024年開始，每年漲20元，這三年漲了60元。這說明國家對居民養老金重視程度在提高，投入力度也明顯增強。

另一方面，近三年連續增長，使居民養老金調待頻次跟上城鎮職工和機關事業單位人員每年調養老金的步伐，過去是城市離退休人員年年調，以農民為主體的居民養老金幾年才調一次，現在實現同步，年年都調整，顯然具有進步意義。

肯定進步的同時，我們必須承認，城鄉居民養老金的水平仍然很低，這種局面無法解除居民養老的后顧之憂，無法促使整個公共養老金制度走向公平，還會衍生出諸多不良效應，因此應該持續提升城鄉居民養老金水平。

后續如何提標？

不贊成普遍性大幅提升，應重點關注高齡農民

紅星新聞：有聲音稱應該將農民養老金提升至500元/月甚至更高，您認為可行嗎？后續應如何提標？

鄭功成：我不贊成普遍性地居民養老金一下提500元、提1000元。養老金制度具有顯著剛性發展特征，不僅需理性建制，且需理性發展。作為較早提出要切實提高居民養老金水平的人，我認為需嚴肅認真地考慮政策目標及政策行為產生效應。盡管普遍性提高居民養老金水平是必由之路，但不等于簡單普遍性地大幅度增加，這不現實，亦非符合制度規律，更不利于長遠。

要持續、漸進、加大提升幅度，這符合制度發展規律。更重要的是，要分人群來提升。我特別強調年齡要作為依據，重點關注農村高齡老人。年齡越大，養老金提標幅度應越大，他們已沒辦法通過參保繳費來提高待遇了。

我們要理解，城鄉居民養老保險不是單純社會養老保險，而是“福利性+保險性”的復合型制度安排。基礎養老金是政府財政全額負責發放的福利性待遇。

對于已年老農民，他們的養老金只能通過政府加大財政投入來提高。尤其是高齡農民，他們是計劃經濟時代走過來的，為國家建設付出巨大努力，應該在年老時得到保障。這不同于對現在或未來農民的普遍要求，而是承認他們的歷史貢獻。這部分人群規模越來越小，不會讓財政支出無限加大。

紅星新聞：您認為補償高齡農民的年齡門檻設到多少歲合適？

鄭功成：年齡設定要根據財政實力來定。如果財力有限，可先從80歲及以上的農村老年人開始，比如以農村低保標準為標準，后續據財力逐步提高標準。如果財力能承受，從70歲開始，還可分年齡段如70歲、80歲及以上分檔提標。對于農村高齡老人，靠每年增加20元不能解決問題，我特別希望盡快出臺針對高齡農村老人的基礎養老金提標政策，讓其在有限晚年盡快更多分享到國家發展成果。

這里還有一層隱含邏輯：我們現在動員農民工參加職工養老保險，實行現收現付制，蘊含一種代際權利義務關系。年輕農民交的錢用來給城市職工發養老金，他們家鄉父母卻享受不到相應待遇，不符合公共養老金代際傳遞邏輯。給農村老人增加基礎養老金，實際也是對年輕農民參保的一種正向激勵。

需特別指出的是，大幅增加農村高齡老年人基礎養老金，這筆資金是否從財政列支應視財力決策，但不宜以財力緊張為由而拖延。對于中青年農民而言，宜將現行的“福利+保險”型制度真正轉向社會保險型，即采取分擔繳費責任方式來激勵其參保繳費，進而提升其未來養老金待遇，而不是現在普遍增長，其不能變成完全由政府財政負責的制度安排。

完善激勵機制：

繳費責任要分擔，不能全由個人承擔

紅星新聞：如何完善機制，讓農民在內的城鄉居民愿參保、長繳費、多得益，實現制度公平與可持續？

鄭功成：現在農民參保積極性不高，很重要原因是繳費責任無人分擔。大部分農民屬于低收入階層，全部費用自己承擔，自然沒有動力。關鍵是要找到繳費責任分擔者。

城市職工為什么愿意參保？因為單位承擔大部分。現行政策規定是用人單位按工資總額的16%為職工繳納養老保險費，職工自己繳費工資的8%。農民參加基本養老保險時，政府補貼有限，農民繳費100元、政府補貼30元，繳費200元以上后，政府補貼遞減，甚至限制農民高繳費。換言之，農民養老保險費基本自己繳。

我認為，農民從事的農業是保障國家糧食安全的基礎產業，政府應分擔責任。如政府能分擔更多繳費責任，中青年農民和城鄉居民參保積極性就會調動起來。同時，集體經濟發展好的地方，集體經濟組織應為村民分擔繳費。

給農村老人特別是高齡老人加養老金，也能激勵年輕人參保。年輕人現在繳費，自己父輩能直接受益，這就明確代際傳遞的權利義務關系。 如果我們不這么做，現在農村高齡老人養老金很低，農村年輕人與農民工會失去參保動力。

激勵城鄉居民參保有兩條邏輯：一是繳費責任有分擔者，分擔幅度必須是實質性的，中青年農民才愿意參保，才會有年輕人愿意當農民。如全由個人承擔，自己繳費自己養老，相當于自己存錢，就失去社會保障互助共濟屬性。二是要明確代際權利義務關系的傳遞，年輕人現在繳的養老保險費，能直接惠及他的父輩，也為他的子輩做示范，讓養老保險與父輩、子輩利益切實相關。

紅星新聞首席記者 張炎良 北京攝影報道