全國兩會定調“碳排放雙控”，生態環境部董戰峰詳解綠色新亮點

南方財經全國兩會報道 盧陶然 李德尚玉 北京報道

史上最嚴生態環境法典草案提請審議，實施“碳排放雙控”制度成為工作任務，國家低碳轉型基金首度寫入政府工作報告，氫能與綠色燃料并列為新增長點……今年全國兩會綠色低碳領域亮點頻出，釋放了哪些信號？

今年全國兩會期間，生態環境部環境規劃院生態環境管理與政策研究所所長董戰峰接受21世紀經濟報道記者專訪。生態環境法典出臺后，企業要做好哪些準備？“碳排放雙控”制度由“構建”變為“實施”，轉變的分量有多重？國家低碳轉型基金由誰出資？如何培育氫能與綠色燃料增長點？董戰峰在專訪中一一作答。

《21世紀》：2026年是“十五五”開局之年，未來五年是我國實現碳達峰目標的關鍵時期。政府工作報告提出單位國內生產總值二氧化碳排放累計降低17％，這一目標達成是否有難度?

董戰峰：“單位國內生產總值二氧化碳排放累計降低17％”這一目標根據國家自主貢獻目標提出，并綜合了我國經濟社會發展、綠色低碳轉型、國家能源安全以及實現2030年前碳達峰目標等多種需要來提出。

“十四五”時期，我國綠色轉型展現新面貌，構建起了全球最大、發展最快的可再生能源體系，非化石能源消費占比達到21.7%，成為全球單位GDP能耗強度下降最快的國家之一，新型儲能裝機規模超過1.3億千瓦，建成了全球最大最完整的新能源產業鏈等。這些發展成效為“十五五”時期單位國內生產總值二氧化碳排放累計降低17％的目標達成奠定了扎實基礎。

為推動順利實現單位國內生產總值二氧化碳排放累計降低17％，我認為“十五五”時期需要做到，第一：全面實施碳排放總量和強度雙控制度，建立健全覆蓋各類主體的激勵約束制度體系。第二，扎實有效加快能源轉型，以更大力度發展非化石能源，推進化石能源清潔高效利用，加快建設新型電力系統。第三，以新質生產力發展賦能綠色轉型，以綠色轉型催生新質生產力，增加產業的“含綠量”。第四，推動傳統產業轉型升級，加快交通運輸、建筑、農業農村等重點行業領域綠色低碳轉型。

《21世紀》：如何理解政府工作報告中“實施碳排放總量和強度雙控制度”的提法？會對企業產生何種影響？

董戰峰：今年的政府工作報告在“積極穩妥推進碳達峰碳中和”工作任務中，將去年“加快構建碳排放雙控制度體系”的表述，轉變為“實施碳排放總量和強度雙控制度”。這樣的表述變化說明，我國開始由過去的能源雙控制度進入全面轉向碳排放雙控制度的新階段，“十五五”時期碳排放強度降低將成為國民經濟和社會發展核心約束，而碳排放總量控制則作為重要引導，為強度控制提供邊界約束與協同支撐。

碳排放雙控包含碳排放總量控制“絕對管控”指標和碳排放強度控制“相對管控”指標。碳排放總量和強度雙控制度體系旨在建立健全覆蓋地方政府、重點行業、企業、項目、產品等各類主體的激勵約束制度體系，涵蓋地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度和管理機制。

碳排放雙控制度的全面實施將極大激勵清潔能源的推廣應用，推動企業尤其是高碳排放企業加速綠色低碳轉型，為其能源結構優化、技術創新、管理水平提升等帶來發展機遇。短期看，一些相關企業可能面臨技術升級投入、設備更新投入、碳交易成本增加等壓力。長期看，將有力有效推動行業企業降低能源使用成本、提升綠色生產效率、樹立綠色品牌形象，并獲得綠色信貸、稅收優惠等政策補貼。

《21世紀》：政府工作報告提出“實施重點行業提質降本降碳行動，深入推進零碳園區和工廠建設”。將迎來哪些市場機遇？

董戰峰：零碳園區和工廠已成為我國實現碳達峰碳中和的重要載體。當前，國家首批52個國家級零碳園區已公布，覆蓋全國所有省份，2027—2030年陸續建成。工業和信息化部明確2026年起遴選零碳工廠，優先在汽車、鋰電池、光伏等行業突破。

深入推進零碳園區和工廠建設是一項系統工程，拉動效應強，將帶動重點行業領域減碳增效和綠色低碳轉型，為能源結構轉型、工藝技術革新、資金投入優化、管理服創新務等多領域帶來發展機遇。在推動能源結構轉型、促進源頭減碳方面，將推動分布式可再生能源以及儲能技術、智能電網等的加速發展。在推動工藝技術革新、實現過程減碳方面，將對綠色生產、綠色建筑、綠色交通等領域相關企業帶來新機遇。在提升碳管理水平、實現智能控碳方面，將為碳排放監測、碳交易平臺等技術和服務商提供機會。在優化資金投入、助力全產業鏈減碳方面，將為綠色金融和ESG投資創造新業務增長空間。

《21世紀》：國家低碳轉型基金將如何構成，誰來出資？綠色燃料培育有多大資金缺口？

董戰峰：國家低碳轉型基金為國家低碳轉型引導型基金，釋放了國家層面為綠色轉型提供“長期資金”和“戰略定力”的信號，體現了從“財政補貼”向“資本引領”的重大跨越。國家綠色基金模式將由中央財政引導、社會資本為主體共同出資，采取政府主導、市場化運作模式，重點支持新能源、高碳排放行業低碳轉型等產業發展?。

綠色燃料作為“能源領域新質生產力發展的重要方向”，其產業培育面臨技術尚未完全成熟、生產成本高以及社會資本參與度低、融資渠道有限等瓶頸，資金缺口巨大。

《21世紀》：“制定能源強國建設規劃綱要”首次寫入政府工作任務，意味著什么？

董戰峰：“制定能源強國建設規劃綱要”是國家能源戰略的全面躍升，是保障能源安全、實現碳達峰碳中和的戰略抉擇，意味著我國將主動把握全球綠色轉型的歷史機遇，聚力推動能源產業綠色轉型，搶占未來科技競爭和產業布局的制高點。

《21世紀》：“著力構建新型電力系統，加快智能電網建設，發展新型儲能，擴大綠電應用”。將為能源企業帶來哪些市場化改革與投資機會？

董戰峰：著力構建新型電力系統，加快智能電網建設，發展新型儲能，擴大綠電應用，是我國推動新型能源體系建設、實現碳達峰碳中和目標的核心路徑之一，將為能源企業帶來綠色溢價、碳電市場協同、分布式綠電交易、儲能收益模式、氫能市場發展等市場化改革與投資機會，傳統能源與新能源企業要從戰略上積極主動圍繞儲能投資、綠電交易、碳資產管理等做好布局轉型。

《21世紀》：氫能是二次能源，作為新經濟增長點，技術、市場、資金等需要做好哪些工作？

董戰峰：氫能作為清潔高效的?二次能源?，在2026年政府工作報告中首次與“綠色燃料”并列作為?新增長點?培育，要實現其從示范應用向規模化發展，需在?技術、市場、資金?三大維度協同發力。技術方面，要聚焦制氫——儲運——應用全鏈條，突破核心技術瓶頸。市場方面，要強化綠氫消納機制，打通應用場景，優化產業布局，構建需求閉環。資金方面，要推動綠色信貸、綠色債券等向氫能產業傾斜、完整財政補貼、稅收優惠政策等，引導長期資本跟投。

《21世紀》：近日，生態環境法典草案提請審議。你認為在固體廢棄物治理方面，有哪些實質性的突破？

董戰峰：與現行固廢法相比，生態環境法典草案在固廢治理方面有以下突破。第一，強化生產者責任延伸制度（EPR）：適用范圍大幅擴展。例如，將動力電池的回收責任從“車用動力電池”擴展至“所有動力電池”。第二，聚焦新能源廢棄物管理痛點。第三，嚴控跨區域偷排。針對跨省非法傾倒固廢問題，新增規定：轉移固廢出省利用的，必須通過信息平臺提前將信息報送移出地和接受地的省級生態環境部門。第四，拓展循環利用范圍。明確將磷石膏、赤泥、尾礦、廢石等工業廢棄物納入必須依法進行綜合利用的范疇。

《21世紀》：站在企業的角度，生態環境法典出臺后需要做好哪些準備？

董戰峰：首先，數據造假面臨重罰。法典對對生態環境服務過程中弄虛作假、出具虛假報告等行為的處罰力度加大。第二，碳合規成為硬約束。重點排放單位如果未足額清繳碳排放配額，或未按規定開展溫室氣體統計核算，將面臨明確的法律制裁。第三，信用監管與修復。違法行為將記入信用記錄，但法典也新增了信用修復條款，企業在糾正違法行為、消除影響后可申請修復，企業需高度重視環保信用管理。

對新能源產業鏈企業（動力電池、光伏、風電）而言，首先應提前布局回收體系。法典已明確風電、光伏退役設備和全品類動力電池的回收處理責任。企業不能只顧賣產品，必須建立產品全生命周期的廢舊產品回收體系，否則將面臨法律風險。第二，建立碳足跡臺賬。密切關注國家即將出臺的產品碳足跡核算標準和認證制度。新能源企業，尤其是涉及出口的企業，應盡早開展供應鏈碳足跡核查，提高再生材料使用比例，以應對國內法定要求及國際法律要求。第三，合規利用自愿減排市場。建議相關企業積極開發符合國家規定的溫室氣體自愿減排項目（CCER），這不僅是合規要求，更是將生態價值轉化為經濟效益的新路徑。