林雙林：面向“十五五”，如何理解中國的公共財政

題記：2026年1月13日，北大國發院公開課第4期暨北大博雅講壇第695期活動舉辦。本文根據北大國發院原教授、匯豐商學院智庫副主任、《中國公共財政》作者林雙林在活動上的演講整理。

結合我新出版的《中國公共財政》一書，談談中國公共財政現存的若干問題以及改革的相關設想。該書英文版于2002年由劍橋大學出版社出版，
后經過大幅修改和資料更新，中文版于2025年由北京大學出版社出版。

我從五個方面闡述，包括：財政的重要性、中國財政預算、中國財政的特征、中國財政面臨的挑戰、對中國財政改革的展望。

一、財政的重要性

財政是國家治理的重要組成部分，功能包括：構建稅收體系，保障政府日常運行資金供給；提供公共產品；通過補貼、征稅等手段糾正外部性；調節收入分配，依托累進的個人所得稅制度實現高收入群體征稅，對低收入群體補助，以及公共品的提供；保持經濟平穩；調動勞動和投資的積極性，促進經濟增長；實行產業政策。

其中收入再分配功能隨社會經濟發展逐步強化，在19世紀后半葉至20世紀初，伴隨各國工業化推進與貧富差距擴大，該功能被正式納入各國施政策略體系。以美國個人所得稅發展為例，南北戰爭時期林肯總統引入該制度，后因與憲法稅收規定相悖被判定違憲；經多次調整，1913年憲法修正案確立個人所得稅與企業所得稅的合法地位，該稅種成為美國主體稅種，收入再分配功能得以充分發揮，這一規律也適用于其他國家，體現了稅收功能隨社會經濟發展的動態調整特征。從社會發展視角看，若將社會主義定義為借助社會力量幫扶低收入群體，公共財政便是實現這一目標的重要手段，可通過制度設計與政策實施保障低收入群體利益。

20世紀30年代經濟大危機后，反經濟周期成為各國經濟治理的重要課題，財政被賦予維護經濟平穩運行的責任，即經濟衰退時減稅，擴大政府支出；經濟過熱時增稅，壓縮政府支出。20世紀80年代后，供給學派成為古典經濟學主流，強調供給側改革的重要性，財政政策隨之向調動社會儲蓄、投資與勞動積極性傾斜，成為激發市場主體活力、推動經濟增長的重要工具。

財政與產業政策的結合是現階段的重要發展趨勢。產業政策的核心邏輯與財政功能一致，均為糾正市場失靈。例如在環境污染治理領域，產業政策可有效引導資源配置；中國新能源汽車產業的發展就是典型案例，為解決能源供應緊張與環境污染問題，我國通過對產業上下游實施補貼政策推動產業發展，如今中國新能源汽車產業已得到長足發展。當前產業政策的實施原因日趨多元，涵蓋維護產業鏈與供應鏈完整、保障國家安全、應對國際產業政策競爭等。

從國際視野來看，財政在各國國家治理中均占據核心地位，美國國家經濟研究局近兩任主席均為財政領域學者，且都關注中國社會保障問題。相較而言，我國財政研究的受重視程度仍有提升空間。

二、中國財政 的規模

中國財政預算包括：一般公共預算、社會保險預算、政府性基金預算和國有資本預算。一般公共預算收入的主要是稅收收入，2024年其占GDP比重為16.3%。政府性基金2024年占GDP比重降至4.6%，較此前超8%的水平明顯回落。政府性基金的主要來源為國有土地使用權出讓金，2024年占政府性基金的77%，較此前長期超80%的水平有所下降，目前該出讓金占GDP比重超3%，曾一度超8%。當前土地出讓環節面臨一定壓力。

社會保險收入（五險一金相關收入，生育保險已并入醫療保障體系）占GDP比重呈持續上升趨勢，2024年達8.9%。

國有資本經營收益占GDP比重雖小，但呈逐步上升趨勢。若能借鑒新加坡國有資本運作模式、提升運營效率，有望使其成為財政收入一個增長點。

預算外收入是我國財政預算發展的階段性產物，1992年其規模占預算內收入的110%，核心來源為各類收費與單位自主創收。2000年前后“費大于稅”問題凸顯，我國推行“費改稅”，預算外收入規模逐步縮減，2011年起被正式取消。

目前我國各類預算收入合計占GDP比重約30%，2018年曾達38%，整體呈明顯下降趨勢。雖核算數據因政府性基金、社會保險與一般公共預算間的資金轉移存在少量重復計算，但規模較小，不影響整體趨勢判斷。

我國一般公共預算收入占GDP比重的變化可分為三個階段，各階段變化受特定經濟與政策背景影響：

1978-1995年：占比持續下降，原因包括“利改稅”改革導致企業所得稅收入減少、企業利潤率下降制約稅基、稅收征管效率偏低且偷稅漏稅現象普遍。

1995-2018年：占比持續上升，推動因素為增值稅征收范圍拓寬、消費稅等新稅種落地成為重要稅收來源、金稅工程與計算機聯網監管體系強化了稅收征管。同時經濟實際增長速度可能被低估，稅收增長率與GDP增長率的對比數據及地方調研均印證了這一觀點。

2018年后：規模逐步下降，主要源于經濟增長節奏放緩、新冠疫情對實體經濟與稅收征管的階段性沖擊，以及增值稅稅率下調等減稅降費政策的實施。

當前我國政府債務規模處于較高水平。財政部公布的數據顯示，截至2024年末，中央政府顯性債務占GDP比重25.6%，地方政府為35.2%，合計約61%；地方政府隱性債務規模為10.5萬億，占上一年GDP比重約7.8%，顯性與隱性債務合計占GDP比重達68.6%。

融資平臺債務也是重要關注對象，盡管部分地方政府將其歸為企業債務，但多數融資平臺借款用于地方基礎設施建設，與政府財政高度關聯。2023年該債務占GDP比重約57%。

從區域分布來看，我國多數地區地方政府顯性債務規模呈上升趨勢，僅少數地區實現縮減。

三、中國財政的特征

中國財政的運行模式既有財政發展的一般規律，也有不少中國特色，可概括為四大核心特征：

（一）社會維穩功能

常規財政的核心功能聚焦于效率與公平，前者包括提供公共產品、糾正外部性、穩定經濟等，后者主要體現為收入再分配，而中國財政還承擔著社會維穩的重要功能，這一特征體現在各類財政政策的制定與實施中。例如財產稅開征的相關討論已開展多年，但遲遲無法成行，對社會穩定與經濟平穩運行的擔心是主因，反映出維穩功能對我國財政決策的重要影響。

（二）置稅于價，以消費型稅收為主

我國財政延續了古代“間接征稅避免社會抵觸”的治理理念，通過國家壟斷重要資源、高價出售，形成隱性稅收，這一思路在現代財政體系中仍有體現。

從現代稅收結構來看，我國以消費型稅收為主體，增值稅、消費稅及其附加稅費合計占總財政收入比重達50%，若納入車輛購置稅、關稅等稅種，占比將進一步提升，與發達國家以所得稅為主體的稅收結構形成明顯差異。

從國際視角看，增值稅在各國的征收情況差異顯著。OECD國家平均占比20.8%，智利、匈牙利分別達39%、29%。而美國未開征增值稅，原因是認為增值稅不利于公平，低收入群體稅負占收入比重相對更高。當前美國頻繁加征關稅，重要原因之一是各國增值稅出口退稅制度形成了貿易競爭差異，美國通過加征關稅抵消相關價格優勢，這也是多數國家未對此作出激烈反應的關鍵。

（三）規模大，支出結構偏重于經濟建設

我國政府支出占GDP比重曾達45%，現在降至36.7%，與財政收入變化趨勢一致，近十多年來整體呈下降態勢。

支出結構的顯著特征為經濟建設支出占比偏高，盡管2006年該指標降至26%左右，之后不再單獨統計，但國際貨幣基金組織數據顯示，2022年我國經濟事務支出占比達28.6%，遠高于發達國家10%左右的平均水平。

行政支出占比偏高也是重要特征，2006年該指標占總財政支出比重達20%。目前雖無專門統計，但公共管理、社會保障、社會組織等領域政府從業人員數量持續增加，從業人員占總人口比重呈上升趨勢，反映出政府機構人員規模整體擴大。在經濟下行、地方財政承壓的背景下，壓縮政府行政開支是緩解財政壓力的有效途徑。

（四）地方財政自給率低

我國1990年代稅制改革計劃，央地財政收入分配比例為中央60%、地方40%。2024年，中央政府財政收入占比約為45.7%，而財政支出占比僅為14.3%。這并非意味著中央政府財政收入規模過大，而是反映出中央政府所承擔的事權相對較少。目前我國地方政府財政自給率約為49%，超一半的財政支出需依靠中央轉移支付。

四、中國公共財政面臨的挑戰

當前我國財政發展面臨多重挑戰，核心表現為財政收入增長放緩、公共財政與經濟增長聯動性遇阻、地方政府債務高企且土地財政不可持續、人口老齡化加劇并疊加社會保障體系存在短板，同時醫療、教育等民生領域的財政支撐仍有不足。

（一）財政收入增長緩慢，經濟放緩

財政收入增長率分為名義與實際增長率。經物價指數平減后，我國財政實際增長率曾一度超30%，而當前增長明顯放緩。2025年GDP實際增長率為5%，財政收入名義與實際增長率均為3%。2025年1-11月一般公共預算收入僅微增0.8%，政府性基金收入下降4.9%，部分稅種的負增長也反映出稅收結構的分化與財政收入增長的壓力。

財政在我國經濟高速增長階段發揮了關鍵作用。1997年亞洲金融危機后，擴張性財政政策推動基礎設施建設的發展，2008年金融危機后推出的4萬億經濟刺激計劃也進一步加快了基礎設施建設。

在我看來，學界關于1994年稅制改革后地方政府財力被壓縮的觀點并不準確。地方政府除一般公共預算收入外，還曾通過預算外收入、各類收費、土地財政與融資平臺舉債等渠道獲取資金，實際財政自主權較高。這一制度設計推動了地方基礎設施建設與經濟增長，但也積累了較高的債務風險。

當前我國經濟發展面臨需求疲軟、增長放緩的問題。三大需求呈結構性承壓：

一是投資需求下降，2025年1-11月全國固定資產投資同比下降2.6%，這在過去并不常見。其中民營企業固定資產投資下降5.3%，房地產開發投資的大幅下滑是主要拉低因素；

二是消費需求不足，2024年我國家庭最終消費支出占GDP比重約40%，遠低于美國68%的水平，居民消費對經濟增長的拉動作用未充分發揮；

三是外資流入放緩，2025年實際利用外資同比下降27%，外資凈流入規模下滑更為顯著。與此同時，我國外貿領域表現亮眼，進出口總額突破1萬億美元大關，同比增長21.7%。這源于我國出口產品質量與附加值的提升，但對美貿易盈余呈逐步收窄趨勢。

經濟增速放緩也影響就業。2025年11月我國城鎮調查失業率為5.1%，不含在校生的城鎮勞動力人口失業率達16.9%，青年就業問題尤為突出。青年長期未就業將導致人力資本折舊加快，穩定青年就業成為當前財政與經濟政策的重要目標。

從人均發展水平看，我國人均GDP僅為美國的16%左右，與發達國家差距較大，發展速度對我國很重要。

（二）地方政府債務高，土地財政不可持續

我國對地方政府債務問題的關注已持續十余年，2013年審計署將地方政府擔保、救助責任債務納入核算范圍，完善了債務統計體系。

土地財政的不可持續是核心挑戰之一。國有土地使用權出讓金規模逐年下降，2024年同比下降15.7%，2025年1-11月同比下降10.7%。作為地方政府的重要財力來源，其規模下滑加劇了地方財政壓力，也擠壓了財政政策的實施空間。

（三）職工養老金賬戶有缺口，農民養老金發放少、個人賬戶儲蓄不足

我國人口自然增長率已連續3年為負，人口老齡化趨勢加快，聯合國的預測數據顯示，我國65歲以上人口占比將于2035年超過美國，未來老齡化帶來的財政壓力需提前應對。

我國社會保障體系的短板主要集中在養老保險領域：一是城鎮職工養老保險賬戶存在資金缺口，收支平衡壓力較大；二是養老金發放標準差距懸殊，2023年城鎮職工月均養老金約3700元，農村居民僅約220元；三是農村居民養老保險個人賬戶儲蓄不足，難以滿足養老需求。

美國1980年代初便針對人口老齡化布局改革，通過降低養老金發放標準、提高繳費率積累社保基金，而非實行完全的現收現付制；但隨著嬰兒潮一代退休，美國養老保險體系已進入入不敷出階段，社保基金規模占GDP比重持續下降，預計2035年基金將耗盡，其經驗與教訓均值得我國借鑒。

（四）看病貴，個人支付比重大

我國醫療領域的核心問題體現在三方面：

一是個人醫療費用支付占比偏高，據世界銀行統計，2021年達34%，遠高于美國及多數發達國家，居民醫療負擔較重；

二是醫療服務質量參差不齊，存在過度醫療、問診流程倉促、藥品開具不精準等問題；

三是醫療保障的公平性不足，報銷比例偏低、部分藥品未納入醫保目錄，且農村居民醫保保障水平遠低于城鎮職工，藥品費用占醫療支出比重偏高的問題也較為突出。

（五）免費教育尚未擴大到高中階段

從國際經驗來看，多數發達國家及部分發展中國家已實現12年以上免費義務教育，我國香港、澳門、臺灣地區也實現了該目標，國內部分欠發達地區也率先推行了免費高中教育，而經濟發達地區的推進相對滯后。

有研究發現，在我國中考升學強制性分流的制度下，中職畢業生就業率僅為35%，65%的畢業生選擇升入高等院校深造，反映出當前分流制度與學生教育需求存在偏差。建議將高中門檻放開，減輕競爭壓力。

教育經費的投入與配置也存在優化空間，部分經濟發達地區財政性教育經費占GDP比重尚未達到4%，且區域間投入差異較大。經測算，2021年若政府財政支出增加3500億元，即可實現從幼兒園到高中的免費義務教育。目前我國已為高中教育投入大量財政資金，實現高中階段免費教育所需的額外投入相對有限，財力不是問題。

五、中國財政改革展望

我國財政改革應兼顧效率與公平，一方面完善財政制度、提高經濟效率，把蛋糕做大；另一方面調節收入分配，把蛋糕分好。

結合當前財政發展面臨的挑戰，我提出以下改革建議：

（一）改革稅制

1.降低企業所得稅，刺激投資積極性，增加就業。從稅收結構來看，我國企業所得稅占總稅收收入比重達23%，而美國僅為8%，二者統計口徑可比，反映出我國企業稅收負擔相對較重，降低企業所得稅稅率具備現實必要性。高新技術企業與小微企業分別為15%、20%的稅率，但高新技術企業認定標準嚴格，多數企業難以達標。若將基本稅率降至20%，與小微企業稅率持平，可緩解勞動密集型企業的經營壓力，激發投資積極性并擴大就業，契合當前就業政策目標，也符合國際上企業所得稅稅率持續下調的趨勢。

2.穩步推進財產稅、遺產稅的研究與開征，充分發揮其調節居民收入與財富分配的作用，緩解貧富差距擴大問題。

3.建立所得稅動態調整機制，根據通貨膨脹水平調整個人所得稅起征點與各檔稅率對應的應納稅所得額，避免居民實際稅負上升。

4.優化稅收優惠政策，減少零碎的針對性優惠，推行普惠性政策，擴大覆蓋范圍并提升實施效率。

5.調整財政補貼方式，從價格補貼轉向對低收入群體的直接補貼，減少市場扭曲，提升補貼的公平性與精準性。

（二）提升中央的支出責任，由中央統籌社保

將養老保險、醫療保險的統籌管理交由中央政府負責，一方面可打破社會保障地方統籌對勞動力跨區域流動的制度壁壘，推動全國統一大市場建設；另一方面可優化中央與地方的財權與事權匹配度。經測算，2024年若中央政府將養老與醫保統籌管理納入支出責任，其支出占一般公共預算和社會保險預算支出的比重將提升至37.5%，大幅改善事權與財權不匹配的現狀。許多發達國家的社會保險都由中央政府統籌管理。

（三）多管齊下，化解地方政府債務風險

1.適度出讓部分國有資產。地方政府可通過市場化方式轉讓餐飲、零售等競爭性領域的國有資產，籌集資金清償債務。我國地方政府國有資產占GDP比重達60%，且債務規模較高的地區國有資產占比也較高，出讓相關資產不會影響公共利益，且能有效降低債務規模。

2.借鑒美國地方債務管理經驗。美國通過地方債務危機的治理，明確了“為誰舉債、誰償還”的原則，形成了嚴格的地方政府債務約束，使得州與地方政府債務規模長期保持在較低水平。這一治理邏輯值得我國借鑒。

3.建立健全地方政府債務管理制度，設立地方政府債務上限，適時增設地方政府新稅種，合理劃分中央政府與地方政府的支出責任，建立硬預算約束機制。

4.優化中央與地方稅收分配比例。營改增后增值稅央地分成比例為50:50，較此前地方政府58%的分成比例有所下降，適度將地方分成比例提升至55%，可有效緩解地方財政收支壓力。

5.依靠經濟增長化解地方政府債務。經濟規模大了，負債率就會降低。同時，財政收入增長會為債務清償提供財力基礎。另外，通貨緊縮會加重債務負擔，所以我國需防范通貨緊縮風險。

（四）完善社保體系，提升養老保障水平

實現養老保險賬戶收支平衡、專款專用。我國養老保險繳費率處于較高水平，理論上應形成資金結余，實際因發放規模過大、待遇差距懸殊而出現資金缺口。未來，我們需要優化養老金發放機制，控制發放規模、縮小待遇差距，實現賬戶的收支平衡與專款專用。

提升農村居民養老金保障水平。當前農村居民養老保險個人賬戶儲蓄額偏低，平均年儲蓄僅400元，難以滿足養老需求。建議為個人賬戶提供穩定的利率保障，通過適度補貼利率鼓勵農民增加儲蓄。借鑒新加坡公積金制度4%-5%的穩定利率經驗，提升個人賬戶積累規模，從長遠降低政府養老財政補貼壓力。

（五）推進教育改革，實現高中階段免費教育

經過測算，我國具備實現從幼兒園到高中免費義務教育的財力基礎，根據2021年的數據，僅需一般公共預算支出增加1.42%，占GDP的0.3%。建議盡快落地相關政策，并配套推進兩項改革：一是取消中考升學分流制度，賦予學生自主選擇中職或普通高中的自由，緩解中考競爭壓力，滿足學生的教育發展需求；二是加大青少年兒童成長相關的公共產品供給，建設更多圖書館、體育設施等，優化青少年成長的社會環境。

政府加大教育領域財政投入，可有效降低家庭的教育養育成本，進而提升年輕人的生育意愿，緩解當前生育意愿偏低的社會問題。同時，需優化教育經費的投入與配置，推動經濟發達地區將財政性教育經費占GDP比重提升至4%，為免費高中教育的實施提供更堅實的財力支撐。

整理：白堯 | 編輯：王賢青