美國國防工業動員的主要做法與啟示

文章來源：上海市軍民融合發展研究會公眾號

嚴劍峰 幸 煒

國防工業動員能力是戰略威懾和戰爭致勝的重要支撐，其目的是在平時采用多種措施強化并調動國防工業乃至整個國家工業基礎，滿足戰時軍隊對持續補充、快速修理武器裝備以及彈藥供應的需要。俄烏沖突的持續和雙方武器裝備的巨大消耗對各國國防工業動員提出了警示。國防工業動員能力體現在平時能夠創新并生產出引領或符合現代高端戰爭需求的各種武器裝備的能力，以及戰時的快速反應能力、快速擴產能力、持續生存能力和持續保障能力[1]。國防工業動員能力建設是一個“建在平時、用在戰時”的復雜工程。本文介紹美國國防工業動員的一些主要做法，為我國國防工業動員提供一些參考借鑒。

一、美國國防工業動員的主要做法

縱觀美國歷史上國防工業動員的典型事件和案例，可以看出美國國防工業動員的主要做法有以下幾個方面：

1. 建立強有力的組織領導體系。組織領導體系是國防工業動員的“大腦”和“骨干”。一戰時期，為應對作戰需求，美國在國防委員會下設國防工業理事會，負責國防工業生產的物資調配。二戰時期，為了保障武器供應，1942年，美國政府成立了專門的“戰時生產委員會”，以協調政府各部門及科技界、產業界力量，擴大戰時武器裝備和各種軍需品的生產。該委員會促進了政府與企業以及企業之間的合作，加速了武器裝備和彈藥的生產。朝鮮戰爭期間，美國國會授權成立國防動員辦公室，專門負責指導、控制、協調政府各部門的動員活動，包括但不限于生產、采購、人力資源和交通等事項。21世紀初，為應對阿富汗和伊拉克戰爭中的路邊零時炸彈襲擊，由美國國防部部長牽頭成立了一個領導小組，采用快速采辦方法，很快便研制出了反地雷防突襲運兵車，大大降低了任務區官兵的傷亡率；為了應對新冠肆虐，2020年5月，美國政府成立了臨時指揮協調機構“曲速行動”（Operation Warp Speed (OWS)）領導小組，旨在加速COVID-19疫苗、治療方法和診斷工具的研發、生產和分發[2]。

2. 建立健全法律制度和動員規劃。二戰期間，美國出臺了《租借法案》《精選服役法案》（the Selective Service Act）等法案，使得國防工業動員有法可依。為了應對戰時和其他應急需求，美國政府在總結兩次世界大戰動員經驗的基礎上，于1950年出臺了《國防生產法》(the Defense Productiong Act，DPC)，授予總統發布國防動員令和其他相關行政命令與條例的權力，確保戰時或急時國防生產能力擴張。雖然后來美國國會對其中的一些條款進行了刪除或調整，但是迄今為止，該法案依然是美國總統下令開展國防工業動員最有力的工具。2020年3月，為了有效應對新冠病毒的侵襲，美國快速出臺了《冠狀病毒援助、救濟與經濟安全法案》（The Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act ），為受冠狀病毒大流行影響的美國商業企業提供巨大的早期幫助。1915-1916年間，美國專門開展了“戰備運動”（“preparedness movement”），并在《1916年國防法案》中授權總統可以發布總統令，采購國防物資，強制要求工業界必須執行這些命令。此后，每年的《國防授權法案》和《國防撥款法案》都會納入必要的國防動員項目[2]。冷戰時期，為了加強與蘇聯的軍事競爭對抗能力，美國第68屆國家安全委員會專門制定了《美國國家安全的目標和計劃》，主要目標就是識別蘇聯對美國國家安全造成的威脅以及美國的應對之策[3]。2024年，美國國防部首次發布了《國防工業戰略》，旨在應對大國競爭、指導未來一段時期美國國防工業生產與動員。

3. 增加國防支出和私人投資。資金是國防科技工業發展的“源頭活水”。國防工業基本上是一個買方獨家壟斷的市場。政府可以利用國防購買力來塑造國防市場，國防預算的擴大預示著更大的國防市場，能吸引更多企業進入國防工業領域。美國防部通過增加國防采辦支出、“購買更多”的方式，以在平時創造“冗余的生產能力 ”，以擴大國防科技工業基礎。在大多數時間里，美國國防支出呈現出規模持續增大的趨勢。冷戰期間，美國國防支出的比例多年維持在GDP5%以上。針對與蘇聯可能發生的戰爭，美國國防部制定了周密的國防動員計劃和軍隊演練計劃，在制定計劃和演練的過程中，發現部隊存在的不足，并在每年國防預算中為這些計劃的落地實施撥付數十億美元加以矯正。此外，美國各軍兵種在預算的“運營與維持”項目中都有專門的動員資金，以維持動員項目建設和維護。目前，美國國防部有兩個專門的項目——工業基礎分析與維持項目（the Industrial Base Analysis and Sustainment（IBAS））和按照《國防生產法》第三章規定啟動的項目（DPA Title III Program），專門針對美國國防工業的薄弱環節，如稀土提煉、稀有金屬和關鍵化學品及原材料的生產、高超聲速導彈的生產、鑄造與鍛造設施等，為之提供生產擴張資金[2]。和平時期，維持龐大的動員能力成本高昂，考慮到國防支出的有限性，美國防部專門設立“戰略資本辦公室”，試圖通過貸款或貸款擔保的方式，撬動社會資本對關鍵國防技術領域和敏感產業鏈的投資[3]。

4. 多途徑擴大國防工業產能。美國國防工業動員一般是按照“現有軍火儲備→現有軍工企業增產→現有軍工企業擴產擴建→相關民企轉產→新建軍工企業”的順序進行的。當小規模沖突發生時，通過擴大國防支出、延長現有軍工生產設備的生產時間（如把平時的8小時一班制改為戰時的24小時三班倒），提高生產效率，增加現有軍工企業的產能便可以實現；當大規模戰爭發生時，這種挖掘現有軍工企業生產潛力的做法不能滿足戰爭需要。二戰期間，為了快速擴大國防工業產能，美國政府與大型私人企業（如杜邦、克萊斯勒等）合作，通過政府撥款，私人部門建設、運營并管理的大型國防工業企業的方式，快速擴大國防工業基礎，這些“政府所有、合同商運營”的大型國防工業企業建設，快速擴大了國防工業生產能力。此外，美國政府不斷加大對原有國營彈藥生產企業的投資，擴大這些企業的生產規模和產能。當日本攻擊美國珍珠港之后，美國進入全面動員階段，開始動員大量原來只生產民品的企業轉向軍工生產[4]。為了幫助企業儲備富余的生產能力，美國政府一般采用“政府所有、企業運營”的方式，為企業購買核心生產設施設備，以備擴大生產之用。為了保障大型軍工企業維持一定的過剩產能，國防部每年都會支付波音、通用動力等企業一定的資金以維護閑置生產線，如通用動力的俄亥俄州坦克廠每年就獲得2.4億美元“待機費”。國防部還與臺積電、三星等外國駐美企業簽訂協議，戰時可把亞利桑那州工廠轉產軍用芯片。

5. 保障國防工業產業鏈安全。產業鏈安全是國防工業動員的重要保證。美國2023年發布的《國防工業戰略》指出，國防部要利用數據分析提高國防工業供應鏈的透明度，以便識別并盡量降低戰略性供應鏈風險，積極主動應對供應鏈中斷問題。美國2024財年《國防授權法案》（NDAA）包含了一系列涉及關鍵礦物采購、高能材料、軍事藥品、軍事設備、半導體、無人機以及網絡安全風險管理工具的供應鏈條款，包括一個識別某些作戰平臺供應鏈漏洞的試點項目。2024財年《國防授權法案》會議報告（Conference Report）提出的行動計劃包括提交一份關于高能材料供應鏈的報告，國防部針對電池和固體火箭發動機的戰略。由于許多關鍵材料存在單一來源供應商的情況，這些戰略把培育和認證第二來源供應商作為實現供應鏈安全的關鍵步驟。其他事項包括支持小型無人機系統供應鏈、加強針對關鍵礦物供應鏈的對抗性做法的公私信息共享，制定提高工業產能的路線圖。對于關鍵的核心原材料、零部件和裝備，要限制使用來自敵對國家的供應商，特別是只有唯一來源的，國會要求國防部必須制定關鍵供應商限制與保護清單，并給予第二來源建設提供預算支持[5]。

6. 以特殊國防采辦方式促進國防工業發展。這些采辦方式包括期權訂貨、快速采辦、多來源競爭性采辦、多年期采辦等。期權訂貨（Purchase commitments）是指國防部與國防工業企業訂立未來一定期限內的采購合同，以提升未來采購的穩定性，以降低國防工業企業投資于某些領域的風險，便于戰時快速擴張；戰場瞬息萬變，會出現很多意想不到的情況和需求，國防工業要具備能夠根據戰場需求快速開發戰場急需裝備的能力，并進行快速改進迭代?？焖俨赊k就是適應戰時需求，簡化國防采辦流程，直接根據企業現有的技術和產品采購軍方所需武器裝備。多來源采辦不僅可以增加承包商之間的競爭，降低武器裝備的研制成本，而且有利于提升戰時的生產擴張能力。如在阿富汗和伊拉克戰場上，美軍為了減少路邊炸彈對作戰人員的威脅，急需開發防地雷防伏擊車（MRAP），美軍中央司令部為此于2006年10月26日發布了一份聯合緊急作戰需求公報。11月9日，美國海軍特殊作戰系統司令部就向軍隊防護工業公司（Force Protection Industries, Inc.）授予了一份單一來源采購合同，一次性采購280輛防地雷反伏擊車。與此同時，還發布了一份公開招標公告，以采購更多的此類車輛。眾多企業參與此項采辦公告的競標，每家企業承諾的產品性能各有特色?？紤]到需求的急迫性，MRAP項目采辦辦公室迅速向9家公司同時授予了初始采購合同，合同并沒有規定這些企業的交付時間和交付數量，而只是承諾至少向每家企業采購4輛產品車，后續采購則取決于各家企業的最終產品性能。這種平行采購的做法極大地刺激了各家企業間的競爭，促進各家企業加大對產品的研發和投資，迅速提高了MRAP的性能和產能，開發出適應不同使用需求的型號[3]。多年期采辦是允許承包商在多年內完成采辦項目，以為國防承包商提供多年期穩定的現金流和銷售預期，鼓勵承包商做長期的固定資產投資和技術與產品開發，并減少武器裝備訂貨周期性波動對國防工業基礎的傷害。烏克蘭和以色列的突發情況使得多年期采購（MYP）授權及與之相關的預先采購（AP）和經濟訂貨量（EOQ）資金在2024財年預算申請中再次受到重視。在美國2024財年國防授權法案中，擴大了多年采購授權的武器清單，如JASSM（聯合空地防區外導彈）、GMLRS（多平臺發射導彈系統）、LRASM（遠程反艦巡航導彈）和“愛國者”PAC-3防空導彈等，以創造持續需求，促進企業對國防工業基礎的投資。這些授權對于幫助企業留住和招募擴產所需的熟練工人，以及通過對電子設備、金屬部件、鋼材、含能材料和包裝材料等需要提前生產和準備的生產資料進行預測來支持其供應商和供應鏈而言，是必不可少的[5]。此外，美國國防部還要求所有的國防采辦項目主管必須對所有采辦項目進行“產業基礎評估”，以掌握這些項目對國防工業基礎的影響和依賴程度，以便建立更富韌性、創新性和多樣性的產業基礎。

7. 采用易于生產制造的裝備設計和生產過程。戰爭中軍需品的大規模消耗需要大量補充，這就需要快速擴大戰時生產能力，而這又取決于武器裝備制造的難易程度。武器裝備設計必須盡可能簡單，易于制造，適合規模化生產。美軍把“易于產品維護和作戰支持”“全壽命周期管理”“設計的可靠性與可維護性”等作為武器研制與采辦過程中的基本原則，要求武器裝備研制生產必須盡可能采用已有的設計，使用模塊化設計與生產，盡可能使用民標、商業技術、數字工程和增材制造技術，減少定制化設計的比重等，模塊化、標準化、軍民融合式設計與制造都是快速擴大戰時武器裝備生產能力的重要途徑。例如，美國陸軍的聯合輕型戰術車輛（The Army’s Joint Light Tactical Vehicle (JLTV)）就采用開放式模塊化系統架構（MOSA）設計和連續競爭合同方式，吸引眾多工業企業參與，既避免了單一來源采購的缺點，又培育了眾多的國防工業供應商[3]。

8. 充分利用盟友與合作伙伴的生產能力。美國1941年通過《租借法案》，旨在支持盟友抵抗德國法西斯進攻。該法案極大地擴大了美國國防工業的基礎和動員能力。向盟友出售武器裝備或從盟友那里采購武器裝備或配套件，加強武器裝備的聯合研制，是加強盟友間國防科技工業合作的重要途徑。為了應對大國競爭和可能發生的沖突，2024年7月美國發布“區域支持框架”，聯合5個國家建立共同的武器裝備維持、修理和改造設施。如美國分別在日本和意大利建立了F-35的組裝和維修基地。2024年，北約峰會專門發布《北約工業能力擴張承諾書》，承諾將聯合澳大利亞、日本、新西蘭、韓國等一起，增加國防支出，擴大國防工業基礎，加速新技術的運用。放寬對盟友或伙伴國出售武器裝備的限制，擴大武器裝備出口，通過開放式模塊化設計，在全球范圍進行武器裝備研制生產，以此帶動國內國防科技工業規模的擴張，并借此深化與盟國和伙伴國之間的關系[2]。

9. 建立必要的戰略儲備和前沿預置。武器裝備采購涉及主承包商、各級分包商、原材料供應商以及輔助生產商，這些供應商構成完整的國防工業產業鏈，國防工業動員是所有這些生產商生產能力的擴張，包括整個產業鏈的安全與擴張。在這些生產商中，有些生產擴張較為容易，而有些則較為困難，需要較長的前置時間。對于生產擴張較為困難的，要做好戰略儲備，包括關鍵原材料、零部件、彈藥和產成品、生產線、科研與生產人員儲備等。如美國在支持烏克蘭對抗俄羅斯的初期，其武器裝備主要來自于庫存。然后再用國會提供的額外撥款購買裝備以補充其庫存。為了應對來自中國的稀土禁售，美國著手儲備稀土和稀有金屬資源，并加大對理工科學生的培養，以便應對國防工業規模擴張對理工科勞動力資源的需求[4]。對于那些狀態與功能尚好，仍具有使用價值，但當前不大需要的武器裝備，美軍會把它們暫時維護好并封存起來，一旦發生戰爭，便立即啟用。為了應對特定地區的沖突，美軍還會在主要作戰方向和作戰前沿地帶做好戰略預置。

10. 爭取和動員公眾支持。二戰爆發前后，對于到底應該是采取孤立主義的政策，還是應該介入戰爭，美國政府部門和民間爭議很大。為爭取民眾支持參戰，羅斯福發表了著名的爐邊談話，并調動媒體進行廣泛宣傳動員，使美國在真正介入戰爭之前基本完成了國防動員任務，并擴大了國防工業產能。日本轟炸珍珠港之后，關于是否參戰的爭論徹底消失。民眾的支持形成一股強大洪流和強大動力，減少了戰時國防工業動員的阻力。

綜上所述，美國國防工業動員是在國會、政府、產業界、社會公眾等多方互動框架中進行的，其動員的基礎是以私人企業和市場經濟為支撐的，動員的主要手段包括法律法規、行政協調、國防支出、國防采辦等，市場化色彩濃厚。缺點是戰時動員效率低，優點是國防工業體系市場活力高、創新力活躍。

二、美國國防工業動員主要做法的啟示

美國國防工業動員主要做法包含的組織領導體系、制度保障與規劃體系、國防支出與資金支持、國防工業體系產業鏈與產能建設、國防采辦方法、盟友生產體系、武器裝備設計與制造工藝、戰略儲備和戰略預置、民眾支持等都是國防工業動員取得成功的關鍵，也是國防工業動員的基本要素。他山之石，可以攻玉。

1.加強國防工業動員組織協調。國防工業動員是國防動員的重要組成部分，但又有其相對的獨立性和專業性。應有相對獨立和專業的主管部門專門負責國防工業動員能力建設與管理事務。國防工業動員能力與國防工業平時發展和武器裝備研制分不開。平時，我國的武器裝備研制采購主要是由軍隊負責，國防工業建設與管理則主要由國防科技工業管理部門負責的，必須發揮好軍隊武器裝備領導管理和采購部門與地方國防科技工業管理部門各自的積極性，加強溝通協調。軍隊要加強對戰時需求的研究，提出相對明確的作戰需求，尤其是對一些關鍵的武器裝備和其關鍵零部件、原材料、生產線的儲備，要有最低限度和戰時最高限度的要求，有明確的預案（如戰時軍隊擴編預案、戰爭形態與持續作戰時間的預判等）[6]，并利用國防采辦的“指揮棒”“調節器”，加強對平時國防工業生產能力建設、武器裝備和戰略物資儲備等的調節；國防工業管理部門則要按照軍方需求把國防工業生產與動員能力建設要求落實到位，真正做到兩者無縫銜接，實現“需求與供給的統一”“建用一體，平戰結合”和“戰略規劃-裝備采辦-工業生產”的無縫銜接。

軍隊武器裝備采購部門對軍隊現在及未來需求最為了解，對國防工業基礎的整體狀況以及國防供應鏈的瓶頸環節最為熟悉，手中可以運用的工具也最多。軍方負責武器裝備建設的主管機構要充分利用手中的工具促進國防工業平時的能力建設與培育。各級政府國防科技工業主管部門則積極落實軍方的國防科技工業動員任務。武器裝備采辦部門可以在平時工作中，著力培育潛在的武器裝備承包商和下級承包商，并把這些企事業單位納入自己的采辦目錄清單或國防工業動員可視化系統，一旦戰時需要，可以迅速找到所需的企業單位。

2. 完善國防工業動員法律法規。國防工業動員建設和動員實施，涉及眾多主體的利益。調動和規范各個主體的行為、調節各個主體的利益，明確各方義務和責任，需要完善的法律法規體系規范。法律法規涉及領域包括：戰時動員范圍、動員等級、動員資金來源、戰時工資與價格的管制、民用物資與企業征用流程、戰時動員的補償機制等內容[7]。要制定國防工業細分領域的《國防工業動員法》或《國防工業動員實施細則》。目前尤其是要完善國防知識產權方面的法律法規。戰時國防工業規模的擴張，很大程度上取決于軍方所掌握的武器裝備生產所需技術資料的完備程度。只有軍方掌握了完備的技術資料，才能在戰時把這些技術資料轉移給被動員企業，以方便企業根據完備技術資料進行轉產，進而擴大國防工業基礎和生產規模。

3. 制定完善國防工業動員規劃并給予財力支持。國防工業動員規劃是一段時間內指導國防工業動員工作的“藍圖”和“指南”，規定了國防工業建設和動員工作的主要任務和項目安排。通過定期編制國防工業動員規劃計劃，可以對整個國防工業基礎進行全面“體檢”，以便發現國防工業基礎中的脆弱環節，并在下一個五年規劃中給予解決。國防預算則是落實國防動員規劃、計劃的年度支出計劃。無論是國防工業生產線儲備，還是國防工業物資、原材料和關鍵零部件儲備，乃至維持一定規模的專業技術人員和生產人員等，都需要大量的資金，如果完全由企業或地方政府承擔，很難承受，這就需要把這些項目支出納入中央的國防預算或地方預算列支，幫助企業保留一定的富余生產能力。對于那些在戰爭初期需要量較大的彈藥生產企業，而平時因為種種原因產量較低，應給予一定的財政補貼。如何分擔國防工業動員的財政成本，是一個急需研究并解決的問題，最佳的解決方法要根據國防工業動員項目的具體情況，“一品一策”，進行支出責任分擔。提高并穩定國防預算支出，擴大軍品訂貨規模，優先開發急需的技術和裝備，對那些戰時急需而產能卻難以快速擴張的軍品要保持適度的產能“冗余。

4. 大力推進國防科技工業軍民融合發展。通過軍民融合提升國防工業動員能力、降低國防工業動員能力建設成本、解決軍品訂貨不足時軍工企業的生存與發展問題，是武器裝備建設和國防工業動員能力建設應該堅持的基本原則。必須大力推進軍地規劃協同、戰略物資儲備、數字化與柔性化生產線的研制開發、兩用技術與產品的開發生產、軍民技術雙向轉化運用、標準融合與統一、軍民兼容的通用化與模塊化設計、軍民共用工藝開發、軍品市場的開放與擴容、多階段多來源分層次競爭性采購、軍民通用品多元化企業的培育、國防風險投資基金的設立、優化國防采辦流程等，吸引更多非傳統軍工企業參與軍品研制等工作，厚植國防科技工業動員潛力、擴大國防工業基礎，這是軍方采辦部門和國防科技工業主管部門要高度關注的問題。

5. 建立國防工業產供鏈可視化系統。國防工業動員要做到“看得見、拉得出、用得上、打得贏”，就必須建立從主承包商、各級分包商、原材料供應商直至輔助生產商的全產業鏈數據庫系統，尤其是對于關鍵技術和產品、關鍵的原材料和零部件供應商，軍方和國防工業動員部門要做到“心中有數”“賬上有底”“系統顯示”，對這些企業的產能、儲備、上下游配套企業、區域地點及交通條件等進行潛力調查和評估，并基于此建立主要武器裝備全產業鏈動態可視化網絡信息系統，作為國防動員信息管理系統的一部分，實現國防動員信息管理系統的一體化、數字化、網絡化、可視化、智能化。

6. 做好戰略儲備與國防預制。要把儲備生產能力和關鍵材料、零部件、分系統作為提升國防動員能力的重要任務。要對現有的武器裝備系統進行分析，哪些系統可以快速擴張，哪些會受到關鍵材料、零部件和分系統的制約，哪些可以用儲備產能來代替，并據此對各種武器裝備建立分門別類的儲備動員計劃。特別是對那些動員時間較長，技術繁復或制造困難，嚴重依賴于國外，“獨子線”“唯一來源”的系統、部件、輔件及原材料，要重點做好儲備或備份，建立主戰裝備系統的生產動員預案。這種備份、儲備和預案是以未來戰爭形態對武器裝備需求的預判為前提的。要在作戰概念設計和作戰模擬中加入關鍵武器裝備生產動員的模擬和演練。要加大主要作戰方向的前沿預置，提升應對突發戰爭的能力。

7. 建立國防工業動員預案并加強演練。國防工業動員預案是由平時生產轉入戰時生產的內容、范圍、實施程序和時限的規定，是平時進行動員準備，戰時實施動員的具體依據。國防工業動員規劃計劃既要有國家和各國防工業部門的動員計劃，又要有企業和重要產品的動員計劃；既要有生產資料動員計劃，又要有勞動力動員計劃。尤其是主戰裝備產業鏈的龍頭或鏈主企業，要有自己的生產動員預案，對產業鏈的風險點、脆弱點要有清晰的認識，對嚴重依賴海外供應的材料及零部件等可能受限問題進行審視，并采取措施加以消除，努力實現國防工業的自主、安全、可控。各種計劃之間要相互銜接、呼應，不留缺口[7]。

8. 加強武器裝備研制國際合作伙伴。加大武器裝備的國際貿易，加強武器裝備研制生產國際合作，充分利用國外資源，加強國防科技工業產供鏈建設，降低武器研制成本，提高國防工業產業鏈韌性和安全。

結語

贏得戰爭是一切動員工作的出發點和落腳點。國防工業動員建設與準備是為贏得未來戰爭服務的，特別是面對高端戰爭中存在的海陸空天一體化作戰、智能化無人戰爭、電磁頻譜作戰等對武器裝備的新需求，要加強對未來科技進步及戰爭形態變化、潛在威脅、作戰場域與沖突持續時間等的研究，努力使今天的準備能夠滿足未來戰爭需要。從傳統軍工領域的基礎原材料、關鍵零部件、重要分系統、武器裝備成品、技術與生產線儲備、人員與物資、保障條件等，到新質新域的人工智能、信息網絡、高超音速武器，再到地空及海上自主系統的開發運用等，盡可能做到全譜系、全覆蓋的精準準備、精準實施、精準動員。我國社會主義集中力量辦大事的制度優勢和以大型國有軍工企業為主體的國防工業體系，是我國國防動員最大的優勢。堅持并發揚壯大這種優勢，必須通過改革不斷引入新的主體和力量，不斷增強軍工行業乃至國家工業基礎的韌性，激發創新活力。

（作者：嚴劍峰，上海財經大學財經研究所國防經濟研究中心主任，副研究員，博士生導師，南京理工大學國防動員與國防教育研究院兼職研究員；幸煒，南京理工大學公共管理學院副教授。）

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