人民大學報告：盤活資產的標志是收益改善 配套產權等改革

作者 李曉丹

3月11日，CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第116期）發布《統籌做優增量與盤活存量的意義、挑戰與對策》報告（以下簡稱“報告”），中國人民大學財政金融學院副院長馬光榮代表課題組發布報告。

為什么在當前發展階段需要格外重視存量管理？馬光榮表示，存量重點包含資產和負債兩方面，隨著中國經濟逐漸進入中低速發展的新發展階段，增量在變慢；但與此同時，有些存量固定資產的使用效率在降低，相應的有些存量資產之前是通過高負債進行籌集資金進行投資，隨著其使用效率降低，收入相應的覆蓋債務的壓力會變得越來越大。

當前，盤活存量的重點領域與關鍵挑戰在哪里？報告指出，存量基礎設施是盤活的重點領域，包括政府文化場館、大橋、交通基礎設施連帶的附屬設施、政府未充分利用的辦公用房、國有企業在城市核心區原來所占用的一些工業用地。政府資產的盤活不僅有利于增加地方政府財政收入，化解政府風險，也能增加民營企業投資機會，提高整個社會的資源配置效率。土地和房地產也是盤活資產的重點領域，一是規模龐大，盡管地價房價在下降，總資金量在存量資產占比中非常大。同時，土地和房地產可盤活性比較高，土地沒有折舊問題，房地產折舊也是最慢的。

報告進一步指出，盤活存量資產主要面臨四方面的挑戰。

一是識別哪些資產可以盤活比較困難。政府及地方城投持有的大量基礎設施以公益性為主，并非全部具備盤活價值，且收益率普遍偏低。如地方專項債余額超37萬億元，對應項目收益落實率不足四成，2023年專項債付息7000多億，項目收入僅2000多億；城投公司2023年平均ROA僅0.41%，剔除政府補貼后實際為負。這類資產因公益屬性強，即便引入市場化機制，盤活收入也有限，且隱性債務風險突出。

二是盤活存量資產也面臨著各個部門動力比較弱的問題。政府資產分散于各委辦局及城投公司，如果盤活收入納入財政預算統籌，各部門缺乏主動盤活動力。同時，盤活資產需要多個部門積極的配合。以閑置土地和閑置工業園區盤活為例，就需要規劃國土、交通、基建管理部門多方面的配合才有可能實現存量資產的盤活。此外，當前處于房地產周期的底部，民營企業投資預期不太強，市場成交意愿相對比較低。

三是定價機制僵化掣肘。基礎設施盤活的前提是服務定價公平合理，但現行部分公共服務定價機制僵化、水平偏低，導致資產難以產生足夠收入，亟需推進配套改革。

四是部分地方出現了盤存異化的現象，通過對資產盤活中標的企業進行分析后發現，70%的政府資產是由本地城投購買承接，民營企業和外地企業承接相對較少，本地城投的盤活與經營能力能否匹配，是目前面臨的一項考驗。城投本身資金面緊張，承接資產意味著負債顯著上升，但營業收入和利潤增長卻十分有限。現實中，不少城投通過舉債或直接將政府資產抵押給金融機構獲取貸款，以加杠桿方式完成收購。這種方式雖短期內增加了政府收入，卻將風險轉移至城投，未來償債壓力將持續加大。

報告強調，盤活存量資產的一個根本性標志是資產收益改善，創造可持續的真實現金流，如果政府只是把這個資產賣掉了，簡單地把一定年限的經營權出讓給某個企業，看起來一次性獲得了收入，但如果承接的城投自身沒有把資產的收益、現金流有效提升，最終還是會產生債務風險。

報告建議，可以考慮把低效的資產進行一次性整體出讓，在這方面可能需要配合一定的產權改革舉措。在發揮市場在盤活存量中的決定性作用的同時，也需要發揮“有為政府”的積極作用，在對存量閑置土地、閑置工業園區盤活的過程中，需要進行相關的規劃配套；此外，像并購破產的法律、稅收等制度的完善也需要進行相應改革。

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李曉丹

宏觀經濟研究院秘書長