“雙碳”六大關(guān)鍵信號釋放，百萬億低碳投資全面啟動

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環(huán)球零碳

碳中和領(lǐng)域的《新青年》

撰文 | 小明

編輯 | 小瀾

→這是《環(huán)球零碳》的第1912篇原創(chuàng)

兩會落下帷幕，修訂后的2026年政府工作報告也在3月13日對外正式發(fā)布?！叭婢G色轉(zhuǎn)型”被列為第九大工作任務(wù)，這與2024年、2025年的位置相同，但內(nèi)容和釋放的信號發(fā)生很多新的變化。

開章提出“以碳達峰碳中和為牽引”，這在黨的二十屆四中全會上首次提出，并在“十五五”規(guī)劃建議中予以明確，2026年政府工作報告再次強調(diào)。

“雙碳”部署主要集中在“大力發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟”、“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”兩節(jié)，這300字左右的內(nèi)容，釋放中國“雙碳”政策正從制度設(shè)計階段，進入全面實施階段的強烈信號。

碳排放雙控正式實施，零碳園區(qū)和零碳工廠全面啟動建設(shè)，國家低碳轉(zhuǎn)型基金落地，綠色燃料首次寫入政府工作報告，碳市場繼續(xù)擴圍，能源強國和新型電力系統(tǒng)建設(shè)全面提速，這六大關(guān)鍵方向首次集結(jié)，將形成未來幾十年中國最大的投資浪潮之一。

根據(jù)國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心測算，為實現(xiàn)2060年碳中和目標(biāo)，中國新增氣候領(lǐng)域投資需求約為139萬億元，年均投資規(guī)模約為3.5萬億元。

圍繞綠色能源、低碳產(chǎn)業(yè)和能源系統(tǒng)重構(gòu)的投資，很可能成為一場規(guī)模空前的長期投資浪潮，也是中國經(jīng)濟長期增長動力。

下面，《環(huán)球零碳》對政府工作報告“雙碳”章節(jié)做逐句解讀。

首先，解讀下“大力發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟”這節(jié)。

完善促進綠色低碳發(fā)展政策

“雙碳”目標(biāo)提出五年來，我國已形成“1+N”政策體系：“1”是指頂層設(shè)計，包括《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》；“N”是指重點行業(yè)、領(lǐng)域和各地區(qū)碳達峰碳中和實施方案。

這里所說的政策，主要指的是財稅、金融、投資、價格政策、標(biāo)準體系和相關(guān)市場化機制。

實施重點行業(yè)提質(zhì)降本降碳行動

根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《碳達峰碳中和的中國行動》白皮書，重點行業(yè)包括煤炭、石油、天然氣、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材。此前針對重點行業(yè)的部署聚焦“節(jié)能降碳”，相繼印發(fā)《鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳專項行動計劃》、《水泥行業(yè)節(jié)能降碳專項行動計劃》、《煉油行業(yè)節(jié)能降碳專項行動計劃》、《合成氨行業(yè)節(jié)能降碳專項行動計劃》、《電解鋁行業(yè)節(jié)能降碳專項行動計劃》等專項行動計劃。

這里首次將提質(zhì)、降本、降碳三大目標(biāo)并列，旨在統(tǒng)籌發(fā)展與減排，兼顧產(chǎn)業(yè)效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。

深入推進零碳園區(qū)和工廠建設(shè)

零碳園區(qū)方面，2024年中央經(jīng)濟工作會議首次提出“零碳園區(qū)”，2025年年中國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家能源局聯(lián)合發(fā)文組織園區(qū)申報，年底首批零碳園區(qū)建設(shè)名單發(fā)布；

零碳工廠方面，2026年1月工信部牽頭出臺了零碳工廠建設(shè)指導(dǎo)意見，計劃遴選一批零碳工廠。

今年是首批零碳園區(qū)的“開工之年”，也是零碳工廠的“遴選之年”，標(biāo)志著“零碳”正從理念逐漸轉(zhuǎn)化為實踐。

設(shè)立國家低碳轉(zhuǎn)型基金

實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一項長期的系統(tǒng)工程，需要巨量資金投入。根據(jù)國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心測算，為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，到2060年我國新增氣候領(lǐng)域投資需求將達約139萬億元，年均約為3.5萬億元，長期資金缺口年均在1.6萬億元以上。

2021年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》首次提出“研究設(shè)立國家低碳轉(zhuǎn)型基金”。歷經(jīng)五年，終將落地。

國家低碳轉(zhuǎn)型基金具有“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，是國際通行做法，也可以借鑒其他國家級基金的運作經(jīng)驗，將為“雙碳”目標(biāo)提供強大的資金支撐。

培育氫能、綠色燃料等新增長點

氫能的新增長點地位確立較早。2024年1月，工業(yè)和信息化部等七部門《關(guān)于推動未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，將氫能納入未來能源；“十五五”規(guī)劃建議將氫能列為未來產(chǎn)業(yè)，推動其成為新的經(jīng)濟增長點。

綠色燃料則是首次寫入政府工作報告，主要包括綠色氫能、綠色甲醇、綠色氨、可持續(xù)航空燃料（SAF）以及電能轉(zhuǎn)化的液體燃料（Power-to-Liquid, PtL）等。就在“兩會”前兩天，國家能源局還專門組織召開了綠色燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展專題座談會。

氫能、綠色燃料是除電氣化、能效提升外，推進綠色低碳轉(zhuǎn)型的第三大方案，特別是在電氣化成本高昂或尚未實現(xiàn)的領(lǐng)域，這對于的工業(yè)、交通等難減排領(lǐng)域的綠色低碳轉(zhuǎn)型意義重大。

綠色燃料也是替代石油的一種長遠方案，這對中國減少能源對外依賴，實現(xiàn)能源自主有很大意義。

圖為全球最大綠氨項目現(xiàn)場，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)遠景赤峰零碳產(chǎn)業(yè)園。

來源：新華社

有力有效管控高耗能高排放項目，

加快淘汰落后產(chǎn)能，

支持綠色低碳技術(shù)裝備創(chuàng)新應(yīng)用

2025年政府工作報告的提法是“有力有效管控高耗能項目”，今年則將其擴展至“高耗能高排放”（簡稱“兩高”），體現(xiàn)出從能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變。

何為“兩高”項目？2021年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于加強高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》，其中明確：“‘兩高’項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個行業(yè)類別統(tǒng)計。

實施路徑上，一是加快淘汰落后，二是支持先進應(yīng)用。

完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，

強化再生資源循環(huán)利用

2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次系統(tǒng)闡述了資源總量管理和全面節(jié)約制度。

2024年以來，二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革?推進中國式現(xiàn)代化的決定》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》及政府工作報告等一系列重大文件均將其納入。

實施路徑上，再生資源循環(huán)利用是重要抓手，特別是動力電池、光伏組件及風(fēng)機“退役潮”即將來臨。

然后，解讀下“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”這節(jié)。

實施碳排放總量和強度雙控制度

“十二五”規(guī)劃綱要首次把碳排放強度（單位GDP二氧化碳排放）降低作為約束性指標(biāo)，目標(biāo)是到2015年單位GDP二氧化碳比2010年下降17%；“十三五”、“十四五”規(guī)劃綱要繼續(xù)將碳排放強度作為約束性指標(biāo)，提出“2020年單位GDP二氧化碳比2015年下降18%”、“2025年單位GDP二氧化碳比2020年下降18%”。

2024年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》提出了能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型的“三步走”策略：1）到2025年，為“十五五”時期在全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎(chǔ)；2）“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度；3）碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度。

2025年，實施了十年的能耗雙控制度迎來收官之年，政府工作報告提出的是“加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系”；2026年，碳排放雙控制度落地實施，政府工作報告提出的是“實施碳排放總量和強度雙控制度”。從“構(gòu)建”到“實施”，一詞之差，要動真格了。

完善碳排放統(tǒng)計核算、碳足跡管理體系

統(tǒng)計核算是“雙碳”工作的基礎(chǔ)。2024年10月，國家發(fā)展改革委等部門就印發(fā)了《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》，提出“建立全國及省級地區(qū)碳排放數(shù)據(jù)年報、快報制度”“逐年編制國家溫室氣體清單”。

1994年以來，按照國際履約要求，我國通過氣候變化信息通報、氣候變化兩年更新報告以及氣候變化雙年透明度報告，總共公布了9個年度的碳排放數(shù)。但整體來看，年份數(shù)據(jù)存在缺項、數(shù)據(jù)更新不夠及時，需要進一步“完善”。

圖為中國溫室氣體歷年排放量。根據(jù)公開信息整理。

碳足跡是碳排放統(tǒng)計核算的重要內(nèi)容，在這里單獨點出，也凸顯其地位。2024年以來，碳足跡政策文件密集出臺。制定了產(chǎn)品碳足跡核算通則《溫室氣體 產(chǎn)品碳足跡 量化要求和指南》國家標(biāo)準，發(fā)布了《產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準編制工作指引》《產(chǎn)品碳足跡因子數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作指引》“兩大基石”指引，接連公布了2023年和2024年電力碳足跡因子數(shù)據(jù)，先后上線了國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫（第一版）（第二版）。

碳足跡之所以重要，在于應(yīng)對綠色貿(mào)易壁壘的需要?！稓W盟電池和廢電池法規(guī)》2023年8月正式生效，“十五五”時期將對出口到歐盟的電池產(chǎn)品相繼執(zhí)行碳足跡申報、分級、閾值等要求；歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（“碳關(guān)稅”）2026年1月1日起正式實施，對出口到歐盟的產(chǎn)品按照碳排放情況和碳市場價格收費，首批覆蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力及氫六大行業(yè)；此外，法國、韓國等將碳足跡作為光伏招標(biāo)的重要評價因素。

進一步擴大碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍

我國的碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業(yè)，這八個行業(yè)占到了我們國家二氧化碳排放的75%左右。

全國碳市場自2021年7月開市以來，發(fā)電成為首批納入行業(yè)，2025年又納入了鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個高排放行業(yè)。2025年8月，《關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見》提出，“到2027年基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)”。

2025年政府工作報告提出“擴大全國碳排放權(quán)交易市場行業(yè)覆蓋范圍”，2026年政府工作報告提出“進一步擴大碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍”，意味著今年將有新的行業(yè)納入碳市場，直到2027年實現(xiàn)“基本覆蓋”。

制定能源強國建設(shè)規(guī)劃綱要

能源活動碳排放占我國碳排放總量的75%。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，能源是主戰(zhàn)場?！笆逦濉币?guī)劃建議首次在五年規(guī)劃中提出建設(shè)能源強國，并把“加快建設(shè)新型能源體系”放在“雙碳”部署之前進行論述。2025年中央經(jīng)濟工作會議也提出“制定能源強國建設(shè)規(guī)劃綱要，加快新型能源體系建設(shè)”。

2026年政府工作報告將制定能源強國建設(shè)規(guī)劃綱要納入“雙碳”整體部署，既是對二十屆四中全會、中央經(jīng)濟工作會議的落實，也突出能源的主戰(zhàn)場地位。

著力構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，

加快智能電網(wǎng)建設(shè)，

發(fā)展新型儲能，擴大綠電應(yīng)用。

加強化石能源清潔高效利用。

這句話是對建設(shè)新型能源體系的具體描述。

伴隨我國新能源的迅猛發(fā)展，消納問題日益突出。2026年政府工作報告雖然沒提“消納”二字，但新型電力系統(tǒng)、智能電網(wǎng)、新型儲能、綠電應(yīng)用等指向的都是新能源消納，分別對應(yīng)發(fā)電、輸電、儲電、用電，即源網(wǎng)荷儲。

在此特別強調(diào)下新型儲能，已經(jīng)連續(xù)三年寫入政府工作報告。在十四屆全國人大四次會議經(jīng)濟主題記者會上，國家發(fā)改委表示我國要重點打造六大新興支柱產(chǎn)業(yè)，新型儲能在列，必將撬動萬億級市場。

還有一個值得一提的地方，“化石能源清潔高效利用”放在最后：一方面，顯示出非化石能源逐漸從“補充能源”轉(zhuǎn)向“主體能源”，另一方面，表明化石能源的發(fā)展方向已從“增量控制”轉(zhuǎn)向“清潔高效利用”。

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