已賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的事項(xiàng)，縣政府主管部門(mén)還有處罰權(quán)嗎？后附最高法相關(guān)案例

已賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的事項(xiàng)，縣政府主管部門(mén)還有處罰權(quán)嗎？

【來(lái)信】

胡教授，根據(jù)《行政處罰法》第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使。各地也開(kāi)展了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政執(zhí)法事項(xiàng)的工作。請(qǐng)問(wèn)：已賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)的事項(xiàng)，縣直主管部門(mén)還有處罰權(quán)嗎？

【回信】

《行政處罰法》（2021）第24條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。”在這里，將行政處罰權(quán)下放的“決定權(quán)”屬于省、自治區(qū)、直轄市，可以是其人大，也可以是政府；下放處罰權(quán)的方式，可以通過(guò)授權(quán)，也可以通過(guò)委托。

經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市決定，將縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使后，原縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)是否還存在？這一問(wèn)題，現(xiàn)行法律未作回答。目前只能依靠行政法理處理這一問(wèn)題。那就是，它與處罰權(quán)的下放方式有關(guān)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分授權(quán)與委托。

如果行政處罰權(quán)是通過(guò)“授權(quán)”方式下放的，那么，授權(quán)關(guān)系成立之后，授權(quán)方不再擁有授出的職權(quán)。最高人民法院對(duì)于“王增鵬等8人訴張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局不履行法定職責(zé)案”的裁判要旨也表明了這一點(diǎn)（見(jiàn)最高人民法院《行政裁定書(shū)》，[2017]最高法行申2156號(hào))。因?yàn)樾姓跈?quán)是一種職權(quán)的轉(zhuǎn)讓關(guān)系，是指行政主體出于國(guó)家管理的需要，并在法律明文許可的前提下，通過(guò)法定程序?qū)⒆约郝殭?quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織的過(guò)程和法律制度。授權(quán)的法律效果是導(dǎo)致所授職權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而形成一個(gè)新的行政主體。

但是行政委托則不同，它是指行政主體出于自身?xiàng)l件的限制或者國(guó)家管理的需要，并在法律明文許可的前提下，通過(guò)雙方協(xié)議委托其他行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織代行自己的職權(quán)。委托關(guān)系成立后，受委托一方必須以委托方的名義行使所委托的職權(quán)和事務(wù)。委托關(guān)系不是職權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系，僅僅是行政職權(quán)和事務(wù)的代理關(guān)系。因此，行政委托關(guān)系成立之后，委托方依然擁有原有的行政職權(quán)。它可以同時(shí)行使原職權(quán)，也可以不行使原職權(quán)。當(dāng)然，如果被委托機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的某一違法行為作出了處罰，委托機(jī)關(guān)不得重復(fù)處罰，這是“一事不二罰”原則的要求。

綜上，我們的結(jié)論是：如果通過(guò)授權(quán)關(guān)系賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)之后，縣級(jí)人民政府部門(mén)就不再擁有原處罰權(quán)了；如果通過(guò)行政委托關(guān)系賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)之后，那么，縣級(jí)人民政府部門(mén)依然擁有處罰權(quán)，但它一般交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處代為行使了，不宜自己行使了。

必須補(bǔ)充一句的是，行政處罰權(quán)的下放，并不必然隨帶審批權(quán)、檢查權(quán)等其他職權(quán)的下放。當(dāng)然，將處罰權(quán)與審批許可權(quán)、檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，會(huì)割斷行政職權(quán)的過(guò)程性特點(diǎn)。所以，對(duì)于行政處罰權(quán)的下放應(yīng)當(dāng)慎而又慎。

典型案例

最高法案例：城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)針對(duì)違法建筑的行政處罰職責(zé)相對(duì)集中到城管局后，不再具有對(duì)違法建筑的行政處罰權(quán)

裁判要旨

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“ 國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。 ”根據(jù)該條規(guī)定，張掖市規(guī)劃局 為縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，具有對(duì)張掖市違法建設(shè)的處罰職責(zé) 。 但根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條“ 國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使 ”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府 可決定將除行政拘留以外的行政處罰權(quán)集中行使 。 本案中，甘肅省人民政府甘政函﹝2006﹞2O號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》， 同意張掖市成立張掖市城市管理行政執(zhí)法局，并行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)。 其中包括 對(duì)未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件的行政處罰權(quán) 。在該批復(fù)中 還明確行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，原有關(guān)部門(mén)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由張掖市執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán) 。 另外張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》， 確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負(fù)責(zé)對(duì)在建工程進(jìn)行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等 。 本案中因張掖市規(guī)劃局 對(duì)城市規(guī)劃管理（除在建工程）的行政處罰權(quán)已集中由張掖市執(zhí)法局行使 ，故張掖市規(guī)劃局 已不再具有對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

(2017)最高法行申2156號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：鄧某平，男，1965年5月13日出生，漢族，個(gè)體工商戶，住甘肅省張掖市甘州區(qū)。（等8人）

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市規(guī)劃管理局。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)西環(huán)路16號(hào)。

法定代表人：劉學(xué)漢，該局局長(zhǎng)。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：張掖市城市管理行政執(zhí)法局。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)西環(huán)路16號(hào)。

法定代表人：邢學(xué)偉，該局局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：費(fèi)志榮，該局法制科長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：武應(yīng)國(guó)，該局干部。

一審第三人：甘肅新樂(lè)連鎖超市有限責(zé)任公司。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)東北郊工業(yè)園區(qū)。

法定代表人：李玲，該公司董事長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：李云，甘肅雪山律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：鮑克源，甘肅雪山律師事務(wù)所律師。

一審第三人：甘州區(qū)市場(chǎng)建設(shè)服務(wù)中心。住所地：甘肅省張掖市甘州區(qū)南關(guān)市場(chǎng)內(nèi)。

法定代表人：陶力，該服務(wù)中心主任。

再審申請(qǐng)人王某鵬、鄧某平、施某、楊某玉琴、范某讓、黃某霞、張某建、朱某年（以下簡(jiǎn)稱王某鵬等8人）因訴張掖市規(guī)劃管理局（以下簡(jiǎn)稱張掖市規(guī)劃局）、張掖市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱張掖市執(zhí)法局）不履行城市規(guī)劃管理法定職責(zé)一案，不服甘肅省高級(jí)人民法院(2016)甘行終130號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹菏芾砗螅婪ńM成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

王某鵬等8人起訴稱,甘肅新樂(lè)連鎖超市有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱新樂(lè)超市）于2005年在甘州市場(chǎng)東側(cè)修建的14間活動(dòng)板房，未取得臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬違章建筑的事實(shí)明確。其向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局申請(qǐng)要求拆除新樂(lè)超市修建的違章建筑，但張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局拒不履行法定職責(zé)，已經(jīng)構(gòu)成行政不作為。請(qǐng)求法院判令張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局履行法定職責(zé)，依法確認(rèn)新樂(lè)超市在甘州市場(chǎng)東側(cè)修建的14間活動(dòng)板房為違章建筑，并作出拆除違章建筑的行政處罰決定。

王某鵬等8人申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.再審申請(qǐng)人所訴兩行政機(jī)關(guān)確認(rèn)拆除的活動(dòng)板房是未經(jīng)規(guī)劃部門(mén)行政許可的違章建筑。兩機(jī)關(guān)構(gòu)成行政不作為，一、二審法院未關(guān)注實(shí)體公平和正義，未對(duì)行政合理性審查，認(rèn)為確認(rèn)違章建筑等事項(xiàng)屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)事項(xiàng)，不屬于人民法院審查范圍錯(cuò)誤。2.張掖市規(guī)劃局負(fù)有對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法建設(shè)行為進(jìn)行確認(rèn)和作出行政處罰的行政職責(zé)。張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的批復(fù)不是法律，其無(wú)權(quán)確定張掖市規(guī)劃局的行政執(zhí)法權(quán)限及職能。張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)未對(duì)活動(dòng)板房是否違法進(jìn)行明確的認(rèn)定，更未作出任何行政處罰，其行為構(gòu)成行政不作為，其作出的兩份函矛盾。3.張掖市執(zhí)法局對(duì)新樂(lè)超市作出的行政處罰未保證再審申請(qǐng)人的程序權(quán)利，適用已廢止的城市規(guī)劃法，該處罰不成立，是以罰款、補(bǔ)辦手續(xù)的形式代替拆除行為，屬變相的行政不作為。新樂(lè)超市修建的14間活動(dòng)板房違反消防法，且是臨時(shí)建筑應(yīng)當(dāng)依法作出拆除的行政處罰。4.張掖市執(zhí)法局未依其《信訪事項(xiàng)實(shí)體性受理告知書(shū)》的承諾，對(duì)再審申請(qǐng)人請(qǐng)求事項(xiàng)于9月2日辦結(jié)并書(shū)面答復(fù)，構(gòu)成不作為。請(qǐng)求：1.撤銷甘肅省嘉峪關(guān)市中級(jí)人民法院（2015）嘉行初字第39號(hào)行政判決、甘肅省高級(jí)人民法院（2016）甘行終130號(hào)行政判決；2.對(duì)本案提起再審。

本院認(rèn)為，不履行法定職責(zé) 是行政機(jī)關(guān)負(fù)有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的行政管理職責(zé)，在公民、法人或其他組織要求其履行職責(zé)時(shí)，不予答復(fù)、拖延履行或拒絕履行的行為 。王某鵬等8人分別向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提出申請(qǐng)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)確認(rèn)新樂(lè)超市涉案14間板房為違章建筑并作出拆除決定。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第九條第二款關(guān)于“ 任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理 ”的規(guī)定，王某鵬等8人向張掖市規(guī)劃局、張掖市執(zhí)法局提出的申請(qǐng)屬于對(duì)違法建設(shè)的舉報(bào)行為。因王某鵬等8人是 甘州市場(chǎng)中商業(yè)門(mén)店所有權(quán)人，其所舉報(bào)要求確認(rèn)的違章建設(shè)對(duì)其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生實(shí)際影響，故其申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)違章建設(shè)并拆除的請(qǐng)求雖為舉報(bào)，但申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)的處理，與其有利害關(guān)系 。王某鵬等8人在其舉報(bào)違法建設(shè)后， 對(duì)行政機(jī)關(guān)的核查處理的行為具有原告主體資格 。具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān) 對(duì)王某鵬等8人所舉報(bào)的行為不予核查、處理的，將構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

關(guān)于本案具有受理投訴及核查處理的法定職責(zé)機(jī)關(guān)的確認(rèn)問(wèn)題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“ 國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。 ”根據(jù)該條規(guī)定，張掖市規(guī)劃局 為縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，具有對(duì)張掖市違法建設(shè)的處罰職責(zé) 。 但根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條“ 國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使 ”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府可決定將除行政拘留以外的行政處罰權(quán)集中行使。本案中，甘肅省人民政府甘政函﹝2006﹞2O號(hào)《關(guān)于張掖市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》， 同意張掖市成立張掖市城市管理行政執(zhí)法局，并行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)。 其中包括 對(duì)未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的違法建設(shè)案件的行政處罰權(quán) 。在該批復(fù)中 還明確行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，原有關(guān)部門(mén)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由張掖市執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán)。 另外張掖市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室張機(jī)編辦﹝2007﹞57號(hào)《關(guān)于市規(guī)劃管理局內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃監(jiān)察科、市政規(guī)劃科的批復(fù)》， 確定規(guī)劃監(jiān)察科的職能為負(fù)責(zé)對(duì)在建工程進(jìn)行規(guī)劃審批后管理和監(jiān)督監(jiān)察等 。本案中因張掖市規(guī)劃局 對(duì)城市規(guī)劃管理（除在建工程）的行政處罰權(quán)已集中由張掖市執(zhí)法局行使，故張掖市規(guī)劃局已不再具有對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán) 。故具有受理王某鵬等8人投訴并作出行政處罰職權(quán)的是張掖市執(zhí)法局。

關(guān)于張掖市規(guī)劃局是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)的問(wèn)題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條第一款規(guī)定：“ 任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)查詢。 ”王某鵬等8人作為甘州市場(chǎng)的商業(yè)門(mén)店所有人，與甘州市場(chǎng)整體改造中14間板房的建設(shè)有利害關(guān)系，其 向張掖市規(guī)劃局提出的申請(qǐng)中要求確認(rèn)該板房為違章建筑的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上是就14間板房是否屬于違章建筑向張掖市規(guī)劃局提出了查詢 。張掖市規(guī)劃局收到王某鵬等8人申請(qǐng)后，作出張規(guī)函﹝2015﹞69號(hào)答復(fù)，認(rèn)定王某鵬等8人請(qǐng)求的新樂(lè)超市修建的14間板房未辦理修建許可證，已履行了法定職責(zé)，不構(gòu)成行政不作為。

關(guān)于張掖市執(zhí)法局是否構(gòu)成行政不作為的問(wèn)題。張掖市執(zhí)法局具有對(duì)王某鵬等8人舉報(bào)違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。張掖市執(zhí)法局2015年4月在接到王某鵬等8人舉報(bào)申請(qǐng)后，依據(jù)張掖市規(guī)劃局張規(guī)函﹝2008﹞105號(hào)答復(fù)， 認(rèn)定14間板房屬于經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的建設(shè)，向王某鵬等8人作出不屬于其執(zhí)法范圍的答復(fù) 。 2015年6月在獲知舉報(bào)建筑 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，即在8月對(duì)新樂(lè)超市作出了行政處罰 。張掖市執(zhí)法局 已對(duì)王某鵬等8人的違法建設(shè)的舉報(bào)申請(qǐng)作出了處理，已履行了法定職責(zé)，不構(gòu)成行政不作為。對(duì)于張掖市執(zhí)法局對(duì)新樂(lè)超市作出的行政處罰，是其履行王某鵬等8人舉報(bào)申請(qǐng)作出的行政行為，該行政處罰是否合理、程序是否合法等不是本案所要審查的內(nèi)容 。對(duì)于王某鵬等8人提出的張掖市執(zhí)法局 未在其信訪事項(xiàng)實(shí)體性受理告知書(shū)規(guī)定承諾時(shí)間內(nèi)向其進(jìn)行書(shū)面答復(fù)的問(wèn)題 ，經(jīng)過(guò)核實(shí)，張掖市執(zhí)法局 確未依其出具的告知書(shū)，于9月2日前告知其已就王某鵬等8人投訴作出了行政處罰，但根據(jù)王某鵬等8人上訴及再審理由可知，王某鵬等8人已知道張掖市執(zhí)法局對(duì)新樂(lè)超市的違法行為作出了補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證、行政罰款的行政處罰決定。 張掖市執(zhí)法局雖未向王某鵬等8人作出信訪答復(fù)，但已履行了對(duì)違法建設(shè)查處的法定職責(zé)，未作信訪答復(fù)并不影響本案的處理。

綜上，王某鵬等8人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款的規(guī)定，裁定如下：

駁回王某鵬、鄧某平、施某、楊某琴、范某讓、黃某霞、張某建、朱某年的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　李　濤

審判員　汪國(guó)獻(xiàn)

審判員　王云飛

二〇一七年十二月十一日

書(shū)記員　趙　貝

轉(zhuǎn)自：行政訴訟和行政復(fù)議 農(nóng)法實(shí)務(wù)