黃承偉：準確把握“十五五”時期推進鄉村全面振興的新挑戰與新對策

準確把握“十五五”時期 推進鄉村全面振興的新挑戰與新對策 ——貫徹落實2026年全國兩會精神的 新思考

黃承偉

2026年的政府工作報告提出，扎實推進鄉村全面振興。堅持把“三農”工作作為重中之重，深入學習運用“千萬工程”經驗，提高強農惠農富農政策效能，進一步夯實農業農村基礎、提升發展質效。明確要求，“毫不放松抓好糧食生產”“實施常態化精準幫扶” “持續推進農村改革發展”。“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化的關鍵攻堅期，也是鄉村全面振興從“重要進展”向“實質性進展”跨越的戰略轉型期。黨的二十屆四中全會精神、2026年全國兩會精神、2025年中央農村工作會議精神、2026年中央一號文件及2025年中共中央、國務院印發的《加快建設農業強國規劃（2024—2035年）》《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》為“十五五”時期推進鄉村全面振興提供了核心政策遵循，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年（2026—2030年）規劃》將作出進一步安排。根據黨中央、國務院的決策部署以及鄉村全面振興面臨的新歷史方位，“十五五”時期鄉村全面振興的推進邏輯、實踐路徑與保障體系都將發生深刻變革。這些變革必然給推進鄉村全面振興帶來一系列新挑戰，有效應對這些挑戰，是貫徹落實2026年兩會精神、高質量編制“十五五”農業農村規劃體系的基礎，是“十五五”時期推進鄉村全面振興、加快農業農村現代化的關鍵，也是新時代黨實施鄉村振興戰略的系統性思維與實踐性智慧的重要彰顯，是黨對中國式現代化進程中鄉村發展規律的深刻把握。

“十五五”時期推進鄉村全面振興面臨新挑戰

“十五五”時期，鄉村全面振興正處于從“鞏固銜接”向“常態化推進”、從“補短板”向“夯實現代化基礎”的關鍵轉型期，推進鄉村全面振興的挑戰，本質上是中國式現代化進程中城鄉二元結構轉型的必然產物，是“發展不平衡不充分”問題在農村領域的集中體現。其核心邏輯是：“十五五”轉型期的關鍵期和轉型期的“雙重疊加”導致傳統發展模式失效，而在新的發展機制完全建立之前，必然引發一系列結構性、制度性、階段性矛盾。基于實地調研和文獻研究，“十五五”時期推進鄉村全面振興面臨的主要挑戰，可以歸結為以下幾個方面。

安全底線從“過渡期”到“常態化”轉型面臨新的壓力。首先，從確保國家糧食安全全局看，結構性矛盾突出。糧食產量連續穩定在 1.4 萬億斤以上，但供需緊平衡格局未變。種糧面臨“成本攀升、價格波動”雙重擠壓，三種糧食平均利潤率僅3.85%，遠低于經濟作物；農民增收對工資性收入的依賴度高，種糧收益的貢獻率相對不足，農業經營凈收入貢獻率長期偏低，導致務農積極性下降，耕地拋荒風險上升。其次，統籌建立防止返貧致貧長效機制面臨新難題。2026年起，幫扶從“過渡期”轉向 “常態化精準幫扶”。脫貧地區基礎薄弱，抵御市場、自然風險能力弱；部分脫貧人口存在“政策依賴”，內生發展動力不足；分層分類幫扶欠發達地區的政策體系需快速、精準落地，避免“一刀切”或 “撒胡椒面”。

產業振興從“規模擴張”到“價值躍升”轉型面臨新的困境。一是產業鏈條短，附加值流失嚴重。多數縣域產業“小而散”，農產品以原料形式外銷，加工轉化率低，一二三產業融合度不高。如糧食、果蔬等初級產品占比高，功能性食品等高附加值的深加工產品供給不足，難以滿足消費升級需求。二是經營主體弱，小農戶與大市場銜接不暢。新型農業經營主體（家庭農場、合作社）數量增長快，但規模小、管理不規范、抗風險能力弱；小農戶在產業鏈中處于弱勢，難以分享增值收益，“大農場進場與小農戶讓路”的矛盾凸顯。三是農業科技與新質生產力融合不足。我國農業科技進步貢獻率還遠低于發達國家的水平；涉農企業研發投入占比不足3%，創新鏈與產業鏈脫節，智慧農業、綠色農業等新質生產力在農村滲透率低，區域差異顯著。

城鄉要素流動從“單向集聚”到“雙向循環”的突破面臨新難題。主要體現在：第一，土地要素改革的深層障礙。農村集體經營性建設用地入市范圍、交易流程、收益分配機制不完善；一些地方宅基地閑置率偏高，退出機制不健全，進城落戶農民的“三權”（土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權）有效變現難度大，既制約農業規模化經營，也影響農民財產性收入增長。第二，資本要素下鄉的激勵不足。農村融資難、融資貴問題突出，農業信貸門檻高、產品適配性不強，農村信貸不良率較城市高；社會投資主體下鄉面臨土地獲取難、政策連續性不確定等顧慮，農業保險覆蓋率區域差異大，風險保障不足。第三，鄉村人才留存面臨現實挑戰。農村人口老齡化、空心化加劇，青年勞動力持續外流，懂技術、善經營的高素質農民缺口巨大；城鄉公共服務差距大，教育、醫療等資源分布不均，城市人才下鄉的職業預期不穩定、社會保障銜接不暢，難以形成“引得來、留得住、用得好”的人才生態。

老齡化與空心化使農村人口與人力資源發展面臨新的雙重擠壓。首先，人口結構失衡。農業勞動力老齡化、女性化、低文化程度特征明顯。農村中小學生源減少，校舍等公共資源閑置，公共資源配置效率低下。其次，人力資源積累相對滯后。農村勞動力中高中及以上文化程度占35.7%，職業技能培訓不足，難以適應農業現代化和鄉村新業態發展需求；農村人才培育體系不完善，培訓內容與市場需求脫節，人才供給與產業需求錯配。

鄉村建設與公共服務從“硬件補齊”到“軟件升級”轉型面臨新的挑戰。一是基礎設施的城鄉差距與區域分化。農村基礎設施仍不完善，道路、供水、供電、通信等硬件與城市差距明顯，西部農村 5G 覆蓋率、智慧農業滲透率遠低于東部地區；農村改廁、垃圾處理、污水治理等人居環境整治仍有盲區，衛生廁所普及率比城市低20個百分點。二是公共服務的均等化難題。農村教育、醫療、養老等公共服務發展滯后，優質醫療資源下沉不足，城鄉社會保障待遇差別較大，基本公共服務均等化任重道遠。

鄉村治理現代化從“傳統治理”到“多元共治”轉型面臨新的壓力。首先是治理主體與能力的不足。村“兩委”班子年齡結構有待進一步優化，村集體經濟薄弱，缺乏治理的物質基礎；村民自治積極性不足，參與度不高，“內生治理”動力匱乏。其次是治理方式的數字化轉型滯后。鄉村治理數字化水平不高，傳統治理方式難以適應人口流動、產業轉型帶來的新問題，如土地流轉糾紛、新業態監管等。再次是文明鄉風建設的長效性挑戰。農村移風易俗任務艱巨，高價彩禮、大操大辦等陋習仍存；文明鄉風建設缺乏常態化機制，鄉村文化振興與產業振興、人才振興的融合不足。

區域協同發展從“整體推進”到“分類施策”轉型面臨新的適配難題。其一，東中西部鄉村發展的絕對差距仍存。東部發達地區和中西部具備條件的大中城市郊區鄉村率先基本實現農業農村現代化，而中西部欠發達地區、邊遠山區鄉村基礎薄弱，產業單一、基礎設施落后、人才匱乏，與全國同步現代化的壓力較大。其二，欠發達地區的分層分類幫扶挑戰。脫貧攻堅過渡期結束后，幫扶對象從脫貧人口轉向低收入人口和欠發達地區，需要構建差異化的幫扶政策體系；東西部協作模式需轉型升級，從“輸血式”幫扶轉向“造血式”協同發展，應對區域發展不平衡的新問題。

政策與投入效能從“政策密集”到“效能最大化”轉型面臨新的需求。一是強農政策的協同性不足。強農惠農富農政策數量多，但存在碎片化、部門分割等問題，政策之間的銜接不暢，難以形成合力；部分政策針對性不強，對不同區域、不同類型鄉村的適配性不足。二是資金投入的效率與可持續性問題。鄉村振興投入力度不斷加大，但資金使用效率不高，存在“重投入、輕產出”“重建設、輕運營”等問題；社會投資主體下鄉的激勵機制不完善，政府投入與社會投資主體的聯動不足，融資渠道單一。

應對“十五五”時期

推進鄉村全面振興新挑戰的六項對策

從本質上看，“十五五”時期鄉村全面振興面臨新挑戰的應對過程，是一場深刻的發展理念與治理模式的變革。這就要求我們要跳出“就鄉村論鄉村”的局限，立足城鄉融合發展的大格局，以系統思維破解結構性矛盾，以改革精神破除體制機制障礙，以創新理念激活發展動能，以民本思想回應群眾期盼。解決好上述挑戰，需要采取以下六個方面的綜合對策。

堅守底線思維與發展思維的辯證統一，筑牢鄉村全面振興的安全根基。糧食安全與不發生規模性返貧，是鄉村振興必須牢牢守住的兩條底線，也是應對一切挑戰的基礎。從邏輯上看，糧食安全是“國之大者”，其結構性矛盾的核心的是“收益與責任”的失衡——種糧比較收益偏低、成本攀升導致農民務農積極性不足，而糧食供需緊平衡的格局又要求必須守住產能底線，這就需要打破“重生產、輕收益”的傳統邏輯，構建“產能保障+收益激勵”的雙重機制。既要通過新一輪千億斤糧食產能提升行動、高標準農田建設、種業振興等舉措，夯實生產基礎，穩定糧食綜合產能；更要通過健全種糧補貼與價格聯動機制、擴大農業保險覆蓋面、推廣“保險+期貨”模式，讓種糧農民獲得穩定合理收益，實現“藏糧于地、藏糧于技”與“藏糧于民”的有機結合。而防止返貧致貧工作的核心，是破解“政策依賴與內生動力”的矛盾，隨著幫扶工作從“過渡期”轉向“常態化”，必須摒棄“輸血式”幫扶的慣性思維，構建“監測—幫扶—退出”的閉環機制，既通過分層分類幫扶守住不發生規模性返貧的底線，更通過開發式幫扶、技能培訓、產業賦能，激發脫貧人口的內生發展動力，實現“幫扶有度、發展有力”的良性循環。

以新質生產力賦能產業升級，破解鄉村產業“價值鏈短、主體弱、融合不足”的瓶頸。產業振興是鄉村振興的重中之重，也是破解人口空心化、資本外流等系列問題的關鍵抓手，其邏輯核心是實現“產業形態從初級到高級、利益聯結從松散到緊密、發展動能從傳統到新型”的轉型。當前，鄉村產業在響應消費迭代與擁抱技術革新方面，尚顯適配性不足，陷入“原料外銷、附加值流失”的低端鎖定，而新質生產力的興起，為產業突圍提供了全新路徑。從實踐邏輯來看，一要推動農業與科技深度融合，打破“靠天吃飯”的傳統模式，聚焦人工智能、物聯網、生物育種等核心技術，推廣智慧農業、綠色農業、生物制造等新業態，提升農業科技進步貢獻率，讓科技成為產業升級的“核心引擎”。二要推動產業鏈條重構，擺脫“一產獨大”的產業格局，推進農產品精深加工，推動一二三產業融合發展，打造“生產—加工—流通—服務”的完整產業鏈，讓農村從“原料基地”轉變為“價值高地”。更重要的是，要破解“小農戶與大市場”的銜接難題，避免“大農場擠壓小農戶”的現象，通過健全農業社會化服務體系、推廣“保底收益+按股分紅”的利益聯結模式，讓小農戶深度融入現代產業體系，共享產業升級的增值收益，實現“強主體、興產業、富農民”的有機統一。

深化城鄉要素市場化改革，破除“要素單向向城集聚”的體制機制障礙。城鄉要素流動不暢，是鄉村振興面臨的根本性制約，其核心癥結在于城鄉二元結構下的制度壁壘，導致土地、資金、人才等優質要素持續外流，農村“沉睡資源”難以激活。破解這一難題，必須樹立“城鄉融合、雙向循環”的核心理念，打破“城市優先、農村從屬”的傳統邏輯，構建城鄉統一的要素市場體系。著力深化土地 “三權分置”改革，完善集體經營性建設用地入市規則，健全收益分配機制，讓集體土地真正成為農民的“財產性收入來源”；探索宅基地自愿有償退出機制，盤活閑置宅基地資源，既為農業規模化經營騰出空間，也讓進城落戶農民的財產權益得到保障。著力破解“融資難、融資貴”的痛點，既要加大財政支農投入力度，建立鄉村振興產業投資基金，更要創新金融產品與服務，推進農村信用體系建設，落實稅費減免政策，引導社會投資主體下鄉，形成“政府引導、市場主導、社會參與”的多元投入格局。著力構建“引得來、留得住、用得好”的人才生態，既要通過公務員招錄傾斜、“三支一扶”等政策，吸引城市人才下鄉；更要完善城鄉社保銜接、職業發展保障等機制，解決人才下鄉的后顧之憂，同時加強針對農民的技能培育，破解農村人力資源短缺的困境，讓人才成為鄉村振興的“活水源頭”。

統籌“硬件升級與軟件賦能”，推進鄉村建設與人居環境、公共服務、治理能力的協同提升。鄉村振興不僅要“富口袋”，更要“富腦袋”；不僅要“建得好”，更要“管得好”，其邏輯核心是實現“物質文明與精神文明、硬件建設與軟件提升”的協調發展。鄉村建設要持續補齊農村道路、供水、供電、通信等基礎設施短板，推進數字鄉村建設，實現城鄉基礎設施互聯互通；學習運用“千萬工程”經驗，深化農村人居環境整治，聚焦改廁、垃圾處理、污水治理等重點領域，破解人居環境整治盲區，打造宜居宜業的鄉村環境。以縣域為單元，推進醫療共同體、教育共同體建設，推動優質公共服務資源下沉，縮小城鄉教育、醫療、養老等公共服務差距，實現“基本公共服務均等化”的目標，讓農村居民共享發展成果。推動治理模式從“傳統管理”向“多元共治”轉型，以黨建為引領，選優配強村“兩委”班子，健全村級議事協商機制，推進黨務、村務、財務公開，激發村民自治的內生動力；加快治理數字化轉型，運用大數據、人工智能等技術，提升矛盾糾紛化解效率，踐行新時代“楓橋經驗”；深化移風易俗，整治高價彩禮、大操大辦等陋習，培育文明鄉風，實現“治理有效、鄉風文明”的良性循環。

堅持分類施策與區域協同，破解“東中西部絕對差距仍存”的發展難題。鄉村振興不是“一刀切”的統一推進，而是要立足村莊分化與區域差異，實現“精準施策、協同發展”，其邏輯核心是“尊重差異、因地制宜、優勢互補”。要根據集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并四類村莊的不同特點，優化村莊布局，集聚提升類村莊聚焦產業升級與功能完善，城郊融合類村莊聚焦城鄉要素融合與業態創新，特色保護類村莊聚焦文化傳承與生態保護，搬遷撤并類村莊聚焦有序安置與后續發展，讓不同類型村莊都能找到適合自身的發展路徑。強化對中西部欠發達地區、邊遠山區的政策傾斜與資源支持，推動區域協作模式轉型升級，通過產業轉移、人才交流、利益共享機制，推動東部發達地區的資金、技術、人才與中西部地區的資源、勞動力優勢相結合，打造區域協同發展的共同體，逐步縮小東中西部鄉村發展差距，實現“全國一盤棋”的鄉村振興格局。

構建協同高效的政策體系與工作機制，提升政策與投入效能。要健全政策協同機制，打破部門壁壘，建立鄉村振興政策統籌協調機制，清理碎片化政策，制定分區域、分類型的政策清單，讓政策更具針對性與可操作性，形成政策合力。要完善多元投入機制，建立財政支農資金績效評價體系，強化資金使用監管，避免“重投入、輕產出”“重建設、輕運營”的問題；進一步激發社會投資主體參與的積極性，推行PPP模式，拓寬融資渠道，讓資金投入真正發揮實效。要健全考核評估與監督保障機制，建立“底線指標+發展指標+滿意度指標”的綜合考核體系，實行差異化考核，將考核結果與資金分配、干部任免掛鉤；運用衛星遙感、大數據等技術開展精準監督，暢通農民群眾監督渠道，確保各項政策落地見效。

科學、有效應對好“十五五”時期推進鄉村全面振興的新挑戰，不僅是貫徹落實2026年全國兩會精神、編制好“十五五”時期“三農”領域發展規劃、有力有效推進鄉村全面振興的重大舉措，也是破解鄉村發展困局的必然選擇，更是推進中國式現代化的重要支撐——只有讓鄉村真正實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，城鄉協調發展、農業農村現代化才能更加有力加快推進，國家發展根基才能進一步夯實，最終全面實現讓全體人民共享現代化發展成果。

（作者系中國鄉村振興發展中心原主任、研究員）

來 源：《中國鄉村振興》雜志2026年第06期

總監制：姚卜成

監 制：韓世雄

編 輯：張瓊文