“地方附加稅”改革提上日程：新在哪，如何開征？

本文來源：時(shí)代周報(bào) 作者：傅一波

在地方財(cái)政承壓、稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，如何為地方政府建立更穩(wěn)定的收入來源，成為新一輪財(cái)稅改革的核心議題之一。

《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡稱《預(yù)算報(bào)告》）近日公布，在提到今年深化財(cái)稅體制改革時(shí)，要求健全地方稅體系，拓展地方稅源，推動(dòng)地方附加稅改革等問題。

而在這一輪財(cái)稅改革中，地方附加稅被視為增強(qiáng)地方財(cái)政“造血能力”的重要抓手。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)指出，開征地方附加稅是當(dāng)前增加地方自主財(cái)力、緩解地方財(cái)政困難的一項(xiàng)舉措，也是一項(xiàng)能為地方財(cái)政“造血”的新制度。

圖源：圖蟲創(chuàng)意

如果從制度層面來看，這項(xiàng)改革的意義不止于為地方財(cái)政“造血”。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對時(shí)代周報(bào)記者表示，地方附加稅的開征能夠讓我國稅制更簡單、清晰，既方便征收管理，也有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性。

釋放地方自主權(quán)

為什么要推進(jìn)地方附加稅改革？那么就要首先回答，什么是地方附加稅。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授林江向時(shí)代周報(bào)記者介紹，所謂“地方附加稅”，并非是一個(gè)單獨(dú)存在的新稅種，而是一類依托于主體稅而存在，并按照比例征收的稅款。

“比如，我國自1985年起征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加（即一稅兩費(fèi)），是過去長期征收的附加型稅以及費(fèi)用。”

從結(jié)構(gòu)上看，它有三個(gè)關(guān)鍵特征：第一，不單獨(dú)征收，而是以現(xiàn)有稅種（如增值稅）作為計(jì)稅基礎(chǔ)；第二，按一定比例加征，比如繳納100元增值稅，按10%的比例，需要再繳10元附加稅；第三，收入主要?dú)w地方使用，通常用于教育、城市建設(shè)等公共服務(wù)。

林江指出，如今的改革是將城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，相當(dāng)于完成了一次大型整合。

“一稅兩費(fèi)”要變成“一稅”，原因在于它們本來具有相似性。

目前，城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加計(jì)稅征稅對象一致，均為繳納增值稅、消費(fèi)稅的單位和個(gè)人。此外，稅基一致，均是以其實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅為計(jì)稅依據(jù)。

而地方附加稅就是在既有稅種（如增值稅、消費(fèi)稅）征收完成后，地方政府在一定幅度內(nèi)設(shè)定附加稅率，對同一稅基再征收一部分稅款，并將其作為地方收入使用。

“本質(zhì)上，這是讓地方政府在原本由中央主導(dǎo)的稅收中，擁有更多自主權(quán)。”他說。

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這項(xiàng)改革的真正起點(diǎn)，可以追溯到2016年的營業(yè)稅改增值稅全面推開。

當(dāng)營業(yè)稅退出歷史舞臺后，地方失去了最重要的主體稅種之一，財(cái)政結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化。與此同時(shí)，受限于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢影響，地方財(cái)政收支矛盾不斷加大。

為了解決地方財(cái)政困難，增加地方自主財(cái)力，以及釋放地方的財(cái)政自主權(quán)，去年公布的《關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》就提出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，將“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。”

“這次《預(yù)算報(bào)告》明確了要求推動(dòng)地方附加稅改革，說明了當(dāng)前財(cái)稅改革的必要性，也是對去年《決定》的深化。”王雍君表示，如果改革能夠按照既定目標(biāo)施行，將能增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，為地方政府創(chuàng)建充足而穩(wěn)定的收入來源。

從改革長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，王雍君表示，附加稅并非只是一個(gè)讓地方財(cái)政解困的權(quán)宜之計(jì)，它是一個(gè)經(jīng)過長期戰(zhàn)略考量后的決定，是旨在優(yōu)化地方稅體系的關(guān)鍵一環(huán)。

地方附加稅允許地方政府與中央政府公平分享大型流動(dòng)性稅基（增值稅等），以此為地方政府創(chuàng)建充足而穩(wěn)定的收入來源，這在當(dāng)前財(cái)政困難繼續(xù)加劇的背景下尤其重要。

此外，地方附加稅會(huì)賦予地方政府以必要的稅收自主權(quán)，并以此為地方必要的支出和預(yù)算自主權(quán)奠定基礎(chǔ)。

需要平衡的稅率

地方附加稅在制度層面具備一定合理性，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，它仍面臨一系列挑戰(zhàn)。

林江指出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的背景下，一旦附加稅制度長期化、常態(tài)化，容易被公眾理解為“新增稅種”，在感受上加重負(fù)擔(dān)。

其次，相比過去透明度較低的收費(fèi)方式，附加稅以更明確的形式呈現(xiàn)，企業(yè)和居民對“稅負(fù)變化”的感知會(huì)更直接，可能會(huì)對企業(yè)投資和居民消費(fèi)預(yù)期產(chǎn)生一定影響。

因此，在他看來，地方附加稅的推進(jìn)不僅是制度規(guī)范問題，也涉及公眾溝通與預(yù)期管理，如何在不顯著增加實(shí)際負(fù)擔(dān)的前提下取得理解與接受，仍是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

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但從另一個(gè)角度看，林江認(rèn)為將原本分散、彈性較大的收費(fèi)項(xiàng)目納入附加稅框架，通過立法規(guī)范征收，反而有助于提高透明度和規(guī)范性。這意味著，一些過去相對隨意、邊界不清的“費(fèi)”，被轉(zhuǎn)化為有制度依據(jù)的財(cái)政收入。

王雍君指出，落地階段需要考量多重因素，兼顧征管可控、稅負(fù)可擔(dān)、地方財(cái)政收入穩(wěn)定、央地財(cái)政關(guān)系優(yōu)化等。

首先是收入目標(biāo)和財(cái)政自主性原則兼容問題。如何在“增加地方財(cái)政收入”與“強(qiáng)化地方財(cái)政自主性”之間取得平衡，是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

“一方面要使地方政府與中央政府公平地分享財(cái)政收入，另一方面也要賦予地方政府必要的稅收自主權(quán)，特別是在稅法框架或中央授權(quán)范圍內(nèi)自主選擇1-3個(gè)地方稅率的權(quán)力。”

他表示，實(shí)現(xiàn)兩方面兼顧，正是附加稅的底層邏輯所在。這使得附加稅體制優(yōu)于地方獨(dú)享全部收入的地方稅，也優(yōu)于收入分成和轉(zhuǎn)移支付。

其次，從更長期來看，是如何把地方附加稅模式擴(kuò)展到大型流動(dòng)性稅基的問題。

但王雍君也強(qiáng)調(diào)，對于未來地方附加稅的具體征收方式和細(xì)節(jié)，還需要等發(fā)布的細(xì)則。“整體來看，地方附加稅改革既是對當(dāng)前財(cái)政壓力的回應(yīng)，也能夠平衡央地之間的財(cái)政關(guān)系。其最終效果，肯定是利大于弊。”