農民工市民化如何促消費？

來源：財經(jīng)雜志

建議將農民工集中流入的發(fā)達城市作為重點，以無門檻入學便利化就讀提高農民工子女隨遷比例、增加參保實惠度提高農民工職工養(yǎng)老保險參保比例、切實減輕房價負擔提高農民工在務工城市購房比例，通過農民工市民化釋放需求潛力

文 | 趙俊超 張云華 楊姝晗

農民工的低消費傾向是中國消費率低、需求不足的重要原因之一。我們對珠三角2563名農民工的調查顯示，農民工在務工城市的消費傾向只有39.7%，考慮其家庭成員在家鄉(xiāng)農村消費因素后的消費傾向只有57.1%，既顯著低于城鎮(zhèn)居民水平，也顯著低于農村居民水平。

農民工市民化可釋放出巨大的消費潛力，預計每年可拉動需求約10.8萬億元。調查顯示，農民工在務工城市定居，存在隨遷子女教育、職工養(yǎng)老保險、購房三個突出障礙。建議將農民工集中流入的發(fā)達城市作為重點，以無門檻入學便利化就讀提高農民工子女隨遷比例、增加參保實惠度提高農民工職工養(yǎng)老保險參保比例、切實減輕房價負擔提高農民工在務工城市購房比例，通過農民工市民化釋放需求潛力和暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。

“十五五”期間，居民消費率明顯提高，內需拉動經(jīng)濟增長主動力作用持續(xù)增強。2024年中國農民工達2.997億人，在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員總數(shù)中占比52.5%，月均收入增長到4961元，釋放農民工需求潛力具有廣闊空間。

農民工消費傾向偏低的成因

近年來農民工消費不足的問題引起人們越來越多的關注。最終消費率尤其是居民消費率偏低一直是中國經(jīng)濟增長中的突出問題，農民工消費傾向（消費支出/可支配收入）低則是造成中國居民消費率偏低的重要結構性因素。已有文獻顯示，農民工消費傾向在30.0%-64.9%之間，普遍低于城鎮(zhèn)居民群體。如2025年有機構報告認為農民工消費傾向只有30%，低于城鎮(zhèn)居民近34個百分點。但在這些研究中也存在一些不足，如不少研究未能明確區(qū)分農民工務工城市消費和其家庭成員在家鄉(xiāng)農村的消費，造成對消費傾向的測算不夠準確，更缺乏對背后成因和提升途徑的深入探索。

調查顯示，珠三角農民工月均收入為6424元，每月在務工城市消費支出為2548元，消費傾向只有39.7%，低于全國城鎮(zhèn)居民24.1個百分點，低于全國農村居民43.7個百分點。消費傾向如此之低，在一定程度上是由于這一口徑中對農民工消費計算不完全所致。調查中已婚農民工高達68.1%，為家庭不完整遷移狀態(tài)，他們除本人在務工城市消費外，還會通過轉賬匯款等方式，承擔其留在家鄉(xiāng)家庭成員的生活支出。轉賬匯款月均1342元，其中大部分都會形成當期消費。如果忽視這部分消費，就會造成農民工消費傾向的計算偏差。

參照2024年全國農村居民消費傾向，我們假定轉賬匯款中有83.4%可轉化為當期消費，則農民工總消費支出為3667元，考慮家庭消費因素后的消費傾向為57.1%，低于全國城鎮(zhèn)居民6.7個百分點，低于全國農村居民26.3個百分點。

農民工消費傾向低，主要是由于其“勞動力進城務工，家庭成員留守家鄉(xiāng)；進城掙錢，攢錢回鄉(xiāng)”的生活模式造成的。

進城務工重于進城生活。農民工進城的主要目的是通過務工獲取現(xiàn)金結余，對生活品質普遍缺乏追求，除了必不可少的支出如房租，會最大限度地壓縮在務工城市的消費。尤其是那些在遠離城區(qū)工業(yè)企業(yè)務工的農民工，大多包吃包住，采取車間、宿舍、食堂“三點一線”生活模式，一周僅有的一天非工作日也多用于休息，在務工城市消費水平極低。調查顯示，19.9%的農民工居住在單位宿舍里，其考慮家庭消費因素后的消費傾向只有53.7%，比整體水平低了3.4個百分點。

收入與消費空間不匹配。農民工家庭遷移不完整，其部分家庭成員仍在家鄉(xiāng)農村留守，在一定程度上具有“掙城市水平工資、按農村水平消費”的特征，使消費相對于收入偏低。圖1為不同遷移類型農民工考慮家庭消費因素后的消費傾向，可以發(fā)現(xiàn)，家庭遷移完整度越低則消費傾向就越低。如在已婚未育農民工中，夫妻共同進城農民工消費傾向為57.8%，獨自進城農民工為53.0%，后者比前者低4.8個百分點。在已婚已育的農民工中，全家一起進城的農民工為63.4%，夫妻共同進城但子女未進城的農民工為63.1%，獨自進城的農民工只有59.3%，消費傾向隨家庭遷移完整度下降而下降的趨勢明顯。

缺乏穩(wěn)定生活預期。盡管農民工在當前城市的平均務工時間已達7.1年，但由于其每年往返的“候鳥式”生活模式，仍時常面臨工作和生活的重新抉擇。他們在務工城市的生活也缺乏長期和制度性保障，調查顯示他們參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的比例只有38.5%，具有自有產(chǎn)權房、政府公租房等穩(wěn)定居住條件的比例不足10%，這使他們的生活極為脆弱。為了應對未來可能發(fā)生的各種不利變化，農民工不得不進行更多的預防性儲蓄，降低了他們的消費傾向。

農民工市民化可釋放巨大需求

農民工市民化通過將農民工從進城務工擴展為進城生活、從個人遷移擴展為家庭整體遷移，可釋放出巨大的、有收入支撐的消費需求。據(jù)測算，農民工市民化每年可釋放的需求潛力約10.8萬億元，主要包括兩個部分：

一是農民工消費傾向提升帶來的需求。農民工市民化有助于激活農民工消費動機、實現(xiàn)“消費進城”、形成穩(wěn)定生活預期，從而顯著提升農民工消費傾向。我們考慮到：一方面農民工收入在城鎮(zhèn)居民中處于較低水平，按照“收入越低消費傾向越高”的一般規(guī)律，其消費傾向將高于城鎮(zhèn)居民水平；另一方面農民工在城鎮(zhèn)缺乏生活根基、剛性支出多，調查中農民工月均房租支出811元，僅此一項就占到月收入的12.6%，因此，預計市民化后農民工消費傾向將顯著高于城鎮(zhèn)居民，接近城鎮(zhèn)居民消費傾向和農村居民消費傾向的均值，即達到73%左右。2024年中國共有農民工2.997億人、月收入4961元，假定農民工總消費傾向從57.1%提高到73%，每年可增加農民工消費需求2.8萬億元。

二是農民工家庭購房相關需求。農民工市民化將對住房提出更高要求，調查中農民工在務工城市購買了產(chǎn)權住房的比例只有7.18%，如果要實現(xiàn)家庭完整遷移和更好居住條件，必然會有更多的農民工產(chǎn)生購房需求。參照調查中農民工遷移的家庭結構，中國2.997億農民工約涉及2.5億個家庭，假定未來十年內農民工家庭住房擁有率達到現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民家庭的一半即36.93%，則每年將在務工城市新增購房744萬套。按每個家庭購買一套90平方米的住房，并以2024年全國商品住宅均價1.04萬元/平方米計算，則每年產(chǎn)生購房需求6.96萬億元。購房需求還會引發(fā)裝修、家具、家電等消費需求，一般占購房款的10%-20%，如按15%計算，即為1.04萬億元。兩者加總，推進農民工市民化在未來十年內每年可增加購房相關需求約8萬億元。

農民工市民化的突出障礙

過去農民工市民化的障礙集中表現(xiàn)為戶籍制度，但在2014年中國新一輪戶籍制度改革后，一方面大部分城市公共服務已經(jīng)和戶籍脫鉤，另一方面不少城市已實現(xiàn)零門檻落戶，農民工市民化的障礙已不能簡單歸結為戶籍制度，而是體現(xiàn)為制度因素和現(xiàn)實因素交織而成的一些具體難題。主要有三個障礙：

首先，農民工隨遷子女教育。隨遷子女教育對農民工市民化具有基礎性作用，同時，子女隨遷對農民工消費傾向還會產(chǎn)生直接促進作用。調查顯示，子女已隨遷的農民工消費傾向為63.4%，接近全國城鎮(zhèn)居民水平，與有子女但未隨遷的農民工相比，在收入高出13.9%的情況下，消費傾向高出2.9個百分點（如表1所示）。然而，調查同時顯示目前農民工子女隨遷率還不高，中小學階段農民工子女中已隨父母遷移到務工城市就讀的比例尚只有19.6%，即超過80%的農民工子女仍在家鄉(xiāng)就讀，呈留守和家庭成員分離狀態(tài)（如圖2所示）。

農民工子女隨遷就讀中存在的困難可歸結為兩個方面：一方面是農民工子女隨遷就讀仍存在制度障礙。珠三角城市對隨遷子女入學普遍設置了一定的門檻，如住房、社保等，甚至實行積分入學，總體表現(xiàn)為“選擇性接收”，不少農民工子女由于在務工城市無法入學，只能留在家鄉(xiāng)就讀。調查顯示，49.5%的農民工由于“進不了公辦學校”未能實現(xiàn)子女隨遷就讀。農民工隨遷子女當然也可選擇民辦學校就讀，但存在學費高、教學質量低等問題，目前在扣除政府學位補貼后，小學學費約為1.5萬元/年，初中學費約為2萬元/年。38.1%的農民工認為由于“私立學校太貴”未能實現(xiàn)子女隨遷就讀。另一方面是農民工家庭的現(xiàn)實困難。67.2%的農民工認為子女未隨遷是因為“帶子女過來生活費用太高”，這從側面證實了子女隨遷對提升農民工消費傾向的顯著作用，但同時也表明，如果這一消費提升過高、過急，也會造成農民工子女隨遷困難。除經(jīng)濟因素外，50.9%的農民工認為“沒有時間看護子女”，調查中農民工平均每周工作5.9天，每天工作9.2小時，對家庭的照護時間存在不足。

推進農民工隨遷子女在務工城市無門檻入學仍存在突出難題。在農民工數(shù)量多、隨遷子女教育需求大的珠三角城市，教育資源存在巨大缺口，義務教育階段隨遷子女在公辦學校就讀的比例目前只有半數(shù)多一點。更大的問題在于，農民工中小學階段子女中已隨遷就讀的比例尚不足20%，如果未來實現(xiàn)全部隨遷，則教育資源需求將在現(xiàn)有基礎上膨脹4倍，教育資源不足的矛盾將進一步加劇。在這些城市擴充教育資源存在資金投入、教師編制、建設用地、未來銜接中高考等難題。以東莞為例，解決現(xiàn)有存量隨遷子女教育問題所需資金投入經(jīng)測算在1100億元以上，相當于該市2024年一般公共預算支出的1.2倍；此外，由于農民工大部分都是跨省流動，所需的教師編制、建設用地等無法通過其自身調整來解決，體制障礙突出。

其次，農民工城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。目前農民工養(yǎng)老保險有兩種主要參保方式：一種是在家鄉(xiāng)農村參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但這一險種2024年全國月均領取水平只有251元，尚不足調查中農民工月收入的4%，無法保障未來農民工在務工城市的體面生活，難以對農民工市民化產(chǎn)生實質性支撐作用；另一種是在務工城市繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，2024年全國月均領取水平為3585元，廣東在4000元以上，可以保障未來農民工在務工城市體面生活，是與市民化目標相匹配的養(yǎng)老保險方式。然而，調查顯示61.5%的農民工未能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，缺乏充分的未來收入保障，導致在務工城市定居根基不足。

農民工未能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的原因同樣可歸結為制度障礙和現(xiàn)實困難兩個方面：一方面，盡管近年來農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的制度通道已經(jīng)整體打通，但特定農民工群體在參保時仍面臨一些具體障礙。34.2%的農民工表示“作為靈活就業(yè)者，不方便參保”，23.6%的農民工表示“單位不給交”，13.2%的農民工表示“跨地區(qū)參保，不方便”。另一方面，部分農民工迫于現(xiàn)實生活壓力而不愿參保。現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險按“企業(yè)16%+個人8%”進行分擔。2025年8月相關部門強化繳納社保要求后，企業(yè)為職工繳納社保的積極性顯著提升，但部分農民工對參保仍缺乏熱情。調查中，29.0%的農民工認為“費用太高，不劃算，不愿意參保”。進一步分析顯示，未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工月均收入為5531元，低于平均水平13.9%，普遍面臨更大的當下生活壓力，因此，不愿意犧牲部分當期收入來換取未來生活保障。

再次，農民工務工城市購房。調查中，農民工在務工城市人均居住面積為19.1平方米，不及全國城鎮(zhèn)居民水平的一半，且大多位于條件簡陋、生活設施不齊全的城中村，難以滿足家庭生活所需。解決農民工住房問題的途徑是租購并舉，其中難題集中在購房上。調查顯示農民工在務工城市已購買了住房的比例只有7.18%（如圖3所示），這與當?shù)卦【用駧缀?00%擁有自有住房形成了鮮明對比。大幅提升農民工在務工城市購房比例已成為推進農民工市民化中不可回避的問題。

農民工務工城市購房面臨房價超出承受力的矛盾。近幾年，隨著農民工工資持續(xù)增長和城市住房市場出現(xiàn)回調，農民工在務工城市購房已具備現(xiàn)實基礎，但房價承受力不足的矛盾依然突出。從調查的情況來看，廣州、深圳農民工月均收入達到7011元，但房價高達3萬-5萬元/平方米，一套90平方米住房的總價相當于農民工家庭年收入的20倍左右，遠超出農民工的承受力。珠三角其他城市房價與農民工承受力的矛盾相對緩和，但仍存在明顯缺口。如中山市農民工月均收入5799元，房價在1.1萬元/平方米左右，一套90平方米住房的總價相當于農民工家庭年收入的7.1倍左右，仍然超出了6倍的合理承受力區(qū)間。在調查中，農民工家庭購房首付承受力在19萬元左右，月供承受力在3200元左右，尚不足以支撐他們在務工城市按市場價購買住房。

城市房價超出農民工承受力凸顯了中國城鄉(xiāng)住房體系中的制度安排不足。一方面，城鎮(zhèn)住房體系中缺乏對農民工購房的考慮。珠三角等發(fā)達城市農民工大量流入，深圳、東莞外來人口均超過戶籍人口的2倍，且他們在務工城市住房基本都是空白狀態(tài)，然而，土地供給對人口流入缺乏有效響應，導致住房長期供不足需和價格上漲，脫離農民工群體的承受力。另一方面，盡管農民工已長期在城市務工，調查中平均外出務工時間達到11.7年，但對他們住房的制度性保障仍在家鄉(xiāng)農村。調查中88.1%的農民工在家鄉(xiāng)農村有宅基地和自建房，由于他們常年在外務工，這些住房處于空置或不充分居住狀態(tài)，造成資源和財富的浪費。因此，房價問題的實質是土地供給不能隨人口流動而調整所造成的居住空間錯配，難以通過住房市場回調自行獲得解決。

農民工市民化釋放消費需求的建議

著眼農民工市民化釋放需求潛力、暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的重要作用，建議以農民工集中流入的發(fā)達城市為重點，進一步打通農民工市民化存在的制度障礙，化解農民工家庭在務工城市定居中的現(xiàn)實難題，著力提高“三個比例”：

首先，以無門檻入學、便利化就讀提高農民工子女隨遷比例。明確城市政府保障農民工子女教育的義務，對義務教育階段農民工隨遷子女實行無門檻入學，不得采用積分入學方式，不得設置住房、社保等條件，不得進行起始年級限制。在優(yōu)先利用現(xiàn)有教育資源的基礎上，在人口集中流入城市根據(jù)潛在供需缺口擴充教育資源，對所需建設用地、教師編制進行單列支持，對所需校舍建設、人員工資等資金投入，在中央、省級和城市之間進行合理分擔，確保公辦教育學位充足、按需供給。培育形成支持農民工子女隨遷的社會氛圍，鼓勵企業(yè)采取靈活上下班時間、居家辦公、靈活休假等柔性管理方式，為勞動者育兒提供便利，支持互助育兒、社區(qū)食堂、接送托管等各種形式的照護服務發(fā)展，切實減輕農民工家庭育兒負擔，提升子女隨遷比例。

其次，增加參保實惠度提高農民工職工養(yǎng)老保險參保比例。加大中央財政對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險補助力度，適度降低工資水平較低、繳費存在困難的職工的繳費率，適度降低靈活就業(yè)人員以個人身份參保的繳費率，允許生產(chǎn)經(jīng)營暫時困難企業(yè)申請緩繳、減免，提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險吸引力。根據(jù)農民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動性強的特點進一步完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保辦法，解決繳費中斷、異地接續(xù)、繳費年限不足、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉換、以企業(yè)職工參保和以個人身份參保轉換等各類情形下的參保和領取障礙，確保農民工“繳了不白繳”“轉換無損失”，消除參保顧慮。取消企業(yè)職工社會保險捆綁參保，建立“養(yǎng)老保險優(yōu)先、根據(jù)實際需要靈活選擇參保險種”的制度。

再次，切實減輕房價負擔，提高農民工在務工城市購房比例。在繼續(xù)提升公租房、保障性租賃住房覆蓋水平的基礎上，加大對農民工購房支持力度，對農民工在務工城市購買首套住房的，進行契稅全額減免，引導有條件的城市對農民工購房進行一次性補貼。開發(fā)適合農民工職業(yè)特點的住房信貸產(chǎn)品，探索首付比例適度下調和一定期限內的貸款貼息，督促銀行體系消除對農民工住房貸款的制度性歧視，支持農民工使用按揭方式購買城市住房。在農民工集中流入地區(qū)選擇一批房價適中的城市作為試點，在國家層面協(xié)調下，針對跨省域流動農民工，探索以農民工家鄉(xiāng)宅基地退出換取務工城市購房價格折扣的政策，化解土地空間錯配矛盾。加快建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調機制，保障農民工集中流入城市住房用地供給和房價穩(wěn)定。

（作者趙俊超為國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部研究室主任、研究員；張云華為國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長、研究員；楊姝晗為清華大學社會科學學院博士研究生；編輯：王延春）

責編 | 陳湘