大連星海廣場“拍照承包”風波：公共空間的經(jīng)營權(quán)，究竟誰說了算

2026年4月14日，大連星海廣場因一場“拍照承包”風波登上熱搜。多名獨立攝影師發(fā)視頻爆料，稱在星海廣場正常接單拍攝時，被身穿“嘉恒攝影”馬甲的工作人員驅(qū)趕阻攔，對方聲稱該區(qū)域已被其承包。視頻中，面對“誰規(guī)定的”追問，工作人員的回答令人錯愕——“不用管誰規(guī)定，我跟你說不著?！?/p>

這一幕迅速點燃了網(wǎng)絡(luò)情緒。大連，這座以浪漫海景聞名的城市，其地標廣場的“拍照權(quán)”居然可以被人承包？嘉恒攝影從去年10月開始進駐，中間因沖突停業(yè)數(shù)月，今年3月又重新進場?？拷车牟糠謪^(qū)域被嘉恒攝影承包，其他攝影師只能在兩側(cè)給客人拍攝。某攝影師說，目前星海廣場像他這樣的自由攝影師約有100人，受此影響，他的日收入從一千元驟降至四五百元。
面對質(zhì)疑，嘉恒攝影一方也做出了回應。該店工作人員王先生表示，他們是通過招投標取得經(jīng)營權(quán)的，經(jīng)營范圍涵蓋海邊區(qū)域。其老板更是透露，他變賣家產(chǎn)花費135萬元，通過招投標取得了星海廣場某區(qū)域為期一年的經(jīng)營權(quán)，合同今年10月到期。王先生同時稱，進場后他們曾與自由攝影師溝通解釋，但對方并未在意，自家員工在給客人拍攝時還被對方以“免費拍攝”為由持續(xù)打擾。
大連星海廣場管理方——大連市星海灣開發(fā)建設(shè)集團有限公司對此回應稱，此前曾多次接到游客關(guān)于拍照消費糾紛的投訴，部分流動攝影人員存在無資質(zhì)經(jīng)營、強行拉客、言語騷擾游客甚至“免費拍照”后惡意加價等問題，為規(guī)范廣場經(jīng)營秩序，通過公開招標方式引入了旅拍服務商戶。
1、一場沒有贏家的困局
在深入分析法律問題之前，有必要先跳出是非對錯，看看這個事件的幾方當事人各自面臨的真實處境。
嘉恒攝影的老板說得坦白：變賣家產(chǎn)，湊了135萬元，換來了這一年經(jīng)營權(quán)。去年10月入場，因為和自由攝影師的沖突被迫停業(yè)，今年3月才重新開張。他現(xiàn)在最大的愿望是“維持個本錢”，能“燒高香”就不錯了。從一個經(jīng)營者的角度看，他確實是在依法合規(guī)地做生意——交了錢、簽了合同、招了員工，從10人增加到30人，卻在開業(yè)后不斷面臨來自自由攝影師的干擾，網(wǎng)上攻擊視頻也越來越多。他說自己“一直要求合理合法經(jīng)營”，這話未必是托詞。
自由攝影師同樣委屈。在星海廣場干了三年多，旺季時日收入上千元，靠著透明收費和修圖服務贏得了不少回頭客。對他們而言，星海廣場不僅是一個景點，更是養(yǎng)家糊口的地盤。如今突然有人拿著“承包合同”來驅(qū)趕，收入腰斬，換了誰也難以接受。
管理方也有自己的苦衷。星海廣場是亞洲最大的城市海濱廣場，免費開放，日均客流量巨大。流動攝影師扎堆攬客、消費糾紛頻發(fā)、游客投訴不斷，這些確實是長期存在的現(xiàn)實問題。管理方的邏輯是：與其讓上百個“野生攝影師”無序競爭、無人監(jiān)管，不如引入正規(guī)商戶，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準。這個邏輯本身沒有錯——問題出在執(zhí)行方式和制度設(shè)計上。
三方的訴求各有其合理性，卻在同一個空間里產(chǎn)生了不可調(diào)和的沖突。這不是一個簡單的“誰對誰錯”的問題，而是公共空間資源配置中的結(jié)構(gòu)性矛盾。而法律，恰恰應該為解決這種矛盾提供清晰的規(guī)則和邊界。
2、公共廣場能“承包”嗎？——從法律角度逐層分析
這個問題，不能簡單地回答“能”或“不能”。需要從三個層面逐步分析：公共空間的管理權(quán)限、經(jīng)營權(quán)出讓的法律依據(jù)，以及承包后的排他性邊界。
第一層：公共廣場能否被“承包”？關(guān)鍵看“承包”的是什么
首先要澄清一個常見的誤解：將公共廣場的某塊區(qū)域“承包”出去，不等于將廣場本身私有化。星海廣場是市屬國有公共開放空間，這一屬性不會因經(jīng)營權(quán)出讓而改變。游客仍然可以免費進入，自由行走、拍照、游玩，這一點并未受到任何限制。管理方也明確回應，游客提前約好攝影師入園拍攝、個人自拍等行為均不受限制，管理方不會干預。
那被“承包”的到底是什么？是“在特定區(qū)域內(nèi)開展商業(yè)跟拍服務的經(jīng)營權(quán)”。這涉及兩個法律概念：一是公共資源的有償使用，二是特許經(jīng)營。
根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，“有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”，可以設(shè)定行政許可。這類行政許可在學理上被稱為“特許”，其核心特征是：資源是有限的，能獲得許可的主體也是有限的，因此必須通過招標、拍賣等公平競爭方式來確定獲得者。
星海廣場作為熱門景點，核心拍攝區(qū)域的“經(jīng)營容量”是有限的——不可能同時容納上百名攝影師無限制地開展商業(yè)拍攝活動。從這個意義上說，管理方將這一有限公共資源通過招標方式配置給特定經(jīng)營者，在制度框架上具備法律基礎(chǔ)。
第二層：招標程序是否合法？135萬元定價的底層邏輯
嘉恒攝影是否依法取得了經(jīng)營權(quán)，核心在于招標程序是否合規(guī)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定，特許經(jīng)營應當“采用公開競爭方式依法選擇”經(jīng)營者，堅持“公開、公平、公正”原則。《風景名勝區(qū)條例》也規(guī)定，風景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務等項目，應當“采用招標等公平競爭的方式確定經(jīng)營者”。
從公開報道來看，嘉恒攝影方面聲稱經(jīng)營權(quán)是通過招投標取得，管理方也確認了這一點。但要真正判斷程序的合法性，公眾有權(quán)了解的關(guān)鍵信息包括：招標公告是否依法公開發(fā)布？投標條件是否合理且非歧視性？評標標準和結(jié)果是否公開透明？這些程序細節(jié)目前尚不明確，而這恰恰是判斷經(jīng)營權(quán)授予是否合法合規(guī)的關(guān)鍵。135萬元的定價，表面上是市場化競標的結(jié)果，但其定價邏輯是否合理——是依據(jù)客流量、經(jīng)營預期收入等客觀數(shù)據(jù)測算，還是隨意定價——直接影響著承包制度的正當性。
值得注意的是，特許經(jīng)營權(quán)的授予通常伴隨“排他性權(quán)利”。這意味著在合同約定的范圍和期限內(nèi)，被授權(quán)者享有排他性的經(jīng)營權(quán)。嘉恒攝影獲得經(jīng)營權(quán)后，在承包區(qū)域內(nèi)排除其他商業(yè)拍攝行為，從法律邏輯上具有依據(jù)。但這絕不意味著承包方可以自行驅(qū)趕他人——經(jīng)營權(quán)的邊界和執(zhí)法權(quán)的歸屬，是兩個截然不同的法律問題。
第三層：驅(qū)趕行為是否越界？經(jīng)營權(quán)的邊界在哪里
這是本次事件中法律爭議最集中的問題。
嘉恒攝影作為承包方，確實擁有在承包區(qū)域內(nèi)開展商業(yè)跟拍服務的經(jīng)營權(quán)。但經(jīng)營權(quán)不等于執(zhí)法權(quán)。根據(jù)《民法典》規(guī)定，“民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益”。即便擁有合法的經(jīng)營權(quán)，承包方也無權(quán)自行對他人實施驅(qū)趕行為——這種權(quán)力只能由具有管理權(quán)限的行政主體或受其委托的物業(yè)管理人員依法行使。
更何況，星海廣場是公共開放空間，承包經(jīng)營的是“商業(yè)跟拍服務”而非“廣場本身”。自由攝影師在廣場內(nèi)拍攝是否構(gòu)成侵權(quán)，關(guān)鍵在于其行為是否直接妨礙了承包方的合法經(jīng)營活動，還是僅僅在同一區(qū)域內(nèi)開展競爭性服務。如果是后者，承包方無權(quán)以“承包”為由禁止他人在公共空間內(nèi)活動。
法律界對此有明確觀點：景區(qū)（包括公共廣場）有權(quán)對商業(yè)拍攝中的不當行為進行管理，但管理的方式應當合法、適度，不能簡單以“承包”為由一刀切地排除所有外來商業(yè)拍攝者。真正需要規(guī)范的是“長時間占道”“強行攬客”“惡意競爭”等擾亂秩序的行為，而不是以是否“承包”來劃分經(jīng)營權(quán)屬。
3、從個案到治理：公共空間商業(yè)化運營的三個平衡
這起事件之所以引發(fā)廣泛共鳴，是因為它觸及了一個普遍性的社會命題：當公共空間走向商業(yè)化運營，如何在秩序與自由、效率與公平之間找到平衡？從法律視角看，至少需要把握以下三個維度：
平衡一：合法承包與自由競爭的邊界。 通過招標方式引入正規(guī)商戶來規(guī)范經(jīng)營秩序，本身是合理的治理手段。但承包經(jīng)營權(quán)應當與自由競爭形成互補而非替代關(guān)系。如果承包方的“排他性權(quán)利”被無限放大，就可能滑向壟斷，既損害自由攝影師的生計，也限制游客的選擇權(quán)。消費者權(quán)益保護法明確規(guī)定，消費者享有自主選擇商品或者服務的權(quán)利——游客有權(quán)選擇找誰拍照。一個理想的狀態(tài)是：承包方提供規(guī)范化、品質(zhì)化的攝影服務作為“保底選項”，自由攝影師則作為市場的重要補充，雙方在規(guī)則框架下有序競爭。
平衡二：規(guī)范管理與粗暴“圈地”的界限。 管理方引入承包商戶的初衷——解決消費糾紛、提升服務質(zhì)量、保障游客權(quán)益——是正當?shù)摹５芾淼氖侄魏瓦吔缧枰泳?。問題的關(guān)鍵不在于“該不該管”，而在于“怎么管”。是簡單地將一塊區(qū)域“承包”出去、任承包方自行“清場”，還是建立一套各方共同遵守的規(guī)則體系——比如劃分拍攝區(qū)域、規(guī)定拍攝時長、建立投訴機制、要求自由攝影師登記備案？后者顯然更符合精細化治理的方向。
平衡三：行政授權(quán)與社會監(jiān)督的協(xié)同。 公共資源的特許經(jīng)營涉及重大公共利益，其全過程應當接受社會監(jiān)督。招標公告、中標結(jié)果、合同主要條款等信息應當依法公開，讓公眾能夠檢驗程序的正當性。同時，對于承包方的經(jīng)營行為，管理方不能“一包了之”，應當建立常態(tài)化的監(jiān)督和考核機制，確保承包方在享有經(jīng)營權(quán)的同時切實履行服務義務。如果出現(xiàn)承包方濫用經(jīng)營權(quán)、擾亂公共秩序等行為，管理方應當及時介入糾正，而非置身事外。
4、結(jié)語：城市公共空間的溫度，藏在規(guī)則的細節(jié)里
大連星海廣場的這場“拍照承包”風波，本質(zhì)上不是好人壞人的故事，而是一個關(guān)于公共空間如何被合理使用的社會命題。嘉恒攝影花了135萬元合法入場，自由攝影師靠著星海廣場養(yǎng)家糊口多年，管理方面對游客投訴左右為難——三方都有道理，三方也都身不由己。
法律可以告訴我們什么能做、什么不能做，但法律無法告訴我們什么更好。真正讓一座城市有溫度的，不是冷冰冰的承包合同，而是在規(guī)則制定和執(zhí)行過程中對每一個普通人處境的理解與關(guān)懷。星海廣場是大連的城市會客廳，會客廳的意義在于迎接八方來客，而非畫地為牢。當自由攝影師們能在規(guī)則的框架內(nèi)安心經(jīng)營，當游客能自由選擇心儀的拍攝服務，當承包方也能通過優(yōu)質(zhì)服務贏得市場——那才是這座廣場最美的“出片”。