我們調研了9省42個村的農業項目，卻發現沒有一個經營農業

【文/觀察者網專欄作者 王海娟】

近日，央視《焦點訪談》欄目曝光了山東臨沂莒南縣一個投資高達7億元的“現代農業公共實訓基地”，建有“迎賓樓”“宴賓樓”等各色各樣的酒店和會堂，卻找不到任何跟種植、養殖、農機培訓相關的場所和設備——整個基地唯一能與“農業”扯上關系的，只有一塊小牌子。據悉，當地政府為這一項目還背負了3.68億元的專項債券債務。

所謂“現代農業公共實訓基地”圖自央視《焦點訪談》報道

毫不意外，新聞一經傳開，輿論瞬間炸鍋，當地也迅速成立了由臨沂市發改委、財政局、農業農村局等部門組成的聯合調查組，展開全面核查。

事實上，央視曝光的這處基地，不過是當下鄉村產業發展中灰色地帶的冰山一角。

2021年至2023年間，我們先后在江蘇、浙江、山東、湖北、河南、安徽、湖南、甘肅、四川9省下轄的19個縣42個鄉村振興示范村調研鄉村產業振興實施情況。結果發現，地方政府雖然在集中資源推動鄉村產業發展，但是，沒有一個農業項目是真正在經營農業的——基本都轉化為非農化經營乃至房地產發展，帶動農民和農村發展的作用非常有限。

一

工商資本投資農業生產難以盈利，幾乎已經成為行業共識。因此，在鄉村振興過程中，地方政府普遍熱衷于推動鄉村旅游發展。

2008年左右開始，地方政府最初推動的農業項目是土地大規模流轉，鼓勵工商資本下鄉從事農業生產。全國隨即興起了土地流轉的熱潮，流轉規模普遍超過1000畝，甚至上萬畝。但經過十余年的實踐，農業大規模經營基本以失敗告終：

糧食作物大規模經營利潤低，而自然風險高，尤其是在農田設施不足、土地不平整、地塊細碎的情況下，開展大規模經營非常困難。種植經濟作物的利潤相對較高，但人力成本和市場風險也隨之攀升。更關鍵的是，企業雇工經營不易管理，根本競爭不過小農戶。

村民們在扯水稻秧苗 資料圖：新華社

例如我們調研了解到的一個案例：

西北地區一個村在20世紀90年代就開始發展蔬菜大棚產業，由農民自主經營，逐漸成為當地農業特色。2010年，地方政府為了申請省級農業示范園區，要求村委會流轉土地進行大規模經營。村委會將農民的土地流轉過來直接經營，如愿獲得了“省級農業示范園區”稱號。然而，到2014年，村委會經營失敗，再也不愿繼續經營農業園區。地方政府不得不動員當地最大的房地產公司接手。 該企業接盤的主要目的，并非經營農業，而是幫助地方政府“打造”政績，以換取在城市開發房地產的機會。結果，該企業將大部分大棚轉包出去，僅派駐1名員工和1名技術員進行日常管理，真正種植的只有2個大棚——用來迎接政府的各種檢查，根本沒有開展真正的經營活動。該企業從接手農業園區開始就一直虧損，對管理人員提出的要求是：每年虧損不超過500萬元。

工商資本“跑路”成為普遍現象。“老板開著寶馬來，騎著自行車走”成為行業流行語。土地流轉最終變成燙手山芋，農民的土地租金難以兌現，土地無人接手，至今仍在拋荒。可以說，當前，大規模土地流轉既吸引不來工商資本，又存在系列風險，大部分地方政府已不再愿意推動。

在農業生產難以盈利的情況下，當前的鄉村農業項目主要集中在鄉村旅游。地方政府將發展新產業、新業態尤其是鄉村旅游，作為鄉村產業振興的主攻方向。

在我們調研的42個村中，每個村都正在開發旅游或者已經規劃了旅游產業。一些地方甚至致力于發展全域旅游，將鄉村旅游產業發展作為各項工作的重點考核內容，把美麗鄉村建設、高標準農田建設、人居環境整治等工作統統作為鄉村旅游發展的配套。在開展鄉村建設工作時，有地市甚至提出：“讓每一寸土地都成為景觀，讓每一個村莊都成為景區。”

為了推動鄉村旅游發展，地方政府普遍動員資本下鄉投資。在9省42個村中，有33個村引入了工商資本，其余9個村則因對工商資本缺乏吸引力而未被青睞。這些工商資本大多是經濟實力雄厚的資源型企業和房地產企業，能夠為鄉村旅游投入大量資金。為了推動工商資本下鄉，地方政府在政策、土地、資金上向其全面傾斜。縣級政府將大部分農業項目資金都統籌到兩三個項目中，其他農業經營主體和普通農民獲得的農業項目資金非常有限。不僅如此，地方政府還會撬動村集體投入。

換言之，鄉村旅游發展吸納了巨額財政資金和社會資源，很多示范村的投入資金超過億元。

資料圖：新華社

二

在鄉村旅游也難以盈利的情況下，工商資本普遍轉向了非農化經營，甚至直接發展房地產。

鄉村旅游的市場空間本就不大，只有少數具備區位和景觀優勢的村莊才有發展機會。具有景觀優勢的地區早已被開發為封閉景區，普通村莊對游客的吸引力微乎其微。在旅游業整體飽和乃至不景氣的背景下，鄉村旅游的發展空間進一步被壓縮。在我國快速的城市化進程中，只有那些緊鄰大城市的郊區農村，才勉強擁有發展鄉村旅游的機會。

中小城市居民的主體是農民，他們更需要的是城市化，而不是鄉村旅游。一個進城農民說得生動：“我以前天天到家摘柑橘，天天吃的是農家飯，現在讓我花錢去農村采摘、吃農家飯，何必呢。”在我們調研的42個村的農旅融合發展項目中，只有兩個靠近大城市的村莊發展成功了。

事實上，在過去大規模流轉土地的過程中，工商資本就已經開始進行非農化經營。主要做法是借建設農業設施或農業園區之名，在耕地上修建酒店和餐館。更加大膽的做法是，以發展鄉村的名義修建別墅。

2018年9月15日，農業農村部、自然資源部印發《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案》，對耕地非農化進行專門整治，拉開了集中整治“大棚房”的序幕。國家自這年起先后開展了3次集中清理整治行動。“大棚房”整治對工商資本投資農村產生了巨大打擊，違法使用耕地修建酒店和餐館的現象大幅減少。

但是，部分非農化項目轉向了更隱蔽的操作。一些工商資本以“研學基地”“康養中心”名義發展農業，實際主要從事住宿、餐飲等。還有部分工商資本，干脆把鄉村旅游作為房地產的配套設施，主要依靠房地產盈利。根據實地調研，如果企業的投入資金超過1億元，該企業往往已經投資或預期投資房地產。正因如此，大量經營房地產或礦產的企業才會有動力到農村投資鄉村旅游。

資料圖：新華社

汲取“大棚房”整治的教訓，地方政府會配套相應土地指標，規范項目資金使用，試圖確保農業項目合規。但在這種發展模式中，政府的項目資金投入和鄉村振興實踐，實際上都變成了企業發展房地產的配套。

企業的盈利模式清晰而驚人：圈地（幾千乃至上萬畝）——建立景區——政府配套項目——打造A級景區——賣別墅。

企業以鄉村旅游、一二三產業融合、帶動農民發展等名義建設景區，申報大量配套項目和土地指標；地方政府推動的美麗鄉村建設、人居環境整治、現代農業、鄉村旅游等，反過來成了別墅的配套設施；“最美鄉村”“避暑康養小鎮”“最美古村落”“國家森林鄉村”等榮譽，則成為工商資本銷售別墅的賣點。

譬如，西部地區某縣政府引入工商資本發展鄉村旅游，由于鄉村旅游效益不佳，近8億元的投資難以回本，一直處于虧損狀態。為了支持工商資本，地方政府以低價出讓景區內土地，允許其在景區內開發康養房地產業。目前企業開發建設的第一期已經銷售了1000套房子，收入約1億元。

三

地方政府之所以有動力打造這種類型的農業項目，背后有其深層邏輯。

第一，有利于打造政績。

鄉村旅游可視度高，往往被地方政府作為政績工程和“面子工程”。縣市政府集中資源打造亮點工程，既能吸引領導注意力，又可以完成各種考核指標。中西部地區財政有限，只能集中資源打造1-2個示范點，每個縣基本上都有1～2個投資上億元乃至幾億元的農業項目。在山東臨沂莒南縣的案例中，3.68億元的專項債券可能就是政績的代價。

部分地方政府通過給予工商資本諸多政策優惠，讓工商資本幫其“制造”政績。典型模式是：企業幫助地方政府打造“鄉村旅游”，地方政府將城市房地產開發、煤礦資源開發、重大工程建設等政策優惠向其傾斜。即便地方政府沒有明確承諾，企業也并不擔心投資失敗。很多企業的心態是：“我們在鄉村旅游上投資，是給縣政府做貢獻，我們沒賺到錢，縣政府會在其他方面優先考慮我們。”

于是，即便鄉村旅游發展的經濟效益和社會效益慘淡，地方政府也會通過財政補貼營造產業發展的“繁榮景象”。這就陷入了一個可怕的惡性循環：低效益—政府補貼—仍然低效益—進一步增加政府補貼。

第二，有利于爭取到項目資金。

產業項目分配往往具有競爭性——誰的項目績效好，項目就分配給誰。普通農民從事的傳統農業，可視化程度低，難以獲得項目資金。而這種類型的農業項目投資標準高、可視化程度高，可以凸顯項目績效。地方政府結合工商資本的投資發展鄉村旅游，能夠更容易獲得項目資金。

其典型做法是：先動員資本下鄉發展產業，或者負債發展，吸引領導參觀考察，然后再配套項目。產業發展的核心，就是制造“震撼效應”，讓領導眼前一亮，凸顯與其他縣市的項目差異性。這最終使地方政府陷入負債發展的陷阱。

中部地區一個鄉村振興示范村，鄉鎮政府在2020—2022年整合3800萬元財政資金投入該村，打造生態旅游示范村與現代農業產業園，成為當地鄉村振興的“樣板”。但由于市場區位較遠、資源稟賦欠佳，該村難以吸引游客，鄉村旅游持續虧損。然而，作為亮點村，省市縣各級領導紛紛前來視察，不少領導多次親臨現場指導工作，督促鄉鎮將旅游產業“做大做強”。結果，鄉鎮政府不得不負債繼續投入。

游客觀賞油菜花海 資料圖：新華社

四

農業發展有其自身規律。工商資本大多是跨界經營，最初對農業產業并不熟悉。經過十幾年的探索，工商資本雖然已經摸清了農業發展規律，投資也更加謹慎，但即便如此，在農產品已經過剩、非農經濟發展空間十分有限的情況下，農業項目很難盈利，這幾乎是一個客觀事實。盲目推動農業項目發展，不僅不符合經濟發展規律，還可能違背鄉村產業振興的初衷。

更值得警惕的是，這些非農化經營項目與農民關系不大。為了便于管理，工商資本將土地或農業景觀圈起來自己經營，與村莊和農民人為隔離。甚至，工商資本與農民之間還產生了競爭關系，對帶動農民發展休閑農業、民宿、農家樂的作用極為有限。而且，這些項目往往是資本密集型產業，創造的就業機會少之又少。尤其是房地產發展，給農民帶來的益處更是微乎其微。

農業項目還往往帶來嚴重的村級債務。鄉村旅游發展涉及村集體投入，還需要村集體配套項目資金，由此產生了嚴重的村級債務問題。中部地區某縣的3個鄉村振興示范村，村級負債均已超過500萬元，負債額度排在全區前列。

當前，農村經濟發展空間有限，那些試圖帶動農民致富的農業項目難以成功。農民的致富機會，在城市。鄉村產業發展的目標，應該重新定位為托底——為缺乏進城能力的弱勢農民群體提供保障，為進城失敗的農民提供退路。發展鄉村產業，應堅持農民主體地位，積極回應在村農民的基本需求。

我們亟待給鄉村旅游降溫，警惕工商資本無序擴張損害農民和集體的利益，重點發展農民參與度高、受益面廣的鄉村產業，夯實鄉村的“壓艙石”作用。

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