輯疆·建勢·定制———清代西藏行政區劃體系的建構與演進（上）

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摘要：清代西藏行政區劃體系是指清代中央政府在西藏地區逐步建立的包含高層政區、統縣政區與縣級政區的層級化行政管理結構。文章基于官修典章、輿圖與地理志書，結合滿漢藏多語種檔案，通過制度史與歷史地理學的綜合分析，系統梳理了西藏政區從和碩特時期的間接管轄到乾隆末年行政建制定型的完整歷程。清代西藏行政區劃的建構，始于順康時期以“輯疆”為主導的邊界厘清與間接統轄，繼之以雍乾之際通過“建勢”確立駐藏大臣體制并構建直接行政框架，最終在乾隆末年實現以“定制”為特征的體系化整合，全面推行“營”制基層政區。這個過程不僅標志著西藏在行政體制上被徹底納入國家治理體系，更揭示了清代邊疆治理從因俗而治向制度化整合轉型的歷史路徑，為理解統一多民族國家的形成與邊疆治理模式演進提供了重要參照。

關鍵詞：行政區劃；清代西藏；駐藏大臣；政區建制

一、問題的提出

乾隆十五年（1750），西藏珠爾默特那木札勒事件的消息傳抵清廷，立時引起朝野震動。面對突然的邊疆危機，乾隆帝雷霆震怒的首重考量，并非局限于懲辦禍首、平息事態，而是直指國家治理體系的核心。他提出了一項極具顛覆性的構想：

我想應在拉薩建一漢式大城，設置一員管理藏民的總督和一員提督率兵一萬駐扎，并委派征收賦稅和審理訴訟的道宮、知府、知縣等官員，西藏的一切大小事務均由漢官處理。

此舉表面意在更易職官，實則企圖將完整的行省制度移植于西藏，從根本上重塑行政治理結構。乾隆帝的設想盡管因過于激進而很快被清廷中央政治決策層忽視，甚至僅散見于私人記述。但仍舊能夠清晰地說明，在國家統治者的潛意識中，行政區劃的建置是實現對疆域有效治理最為根本的制度基石。

行政區劃作為國家權力在疆域空間中的制度性安排，歷來是中央政權實施有效治理的基礎。在清代西藏政治制度史的研究領域，學者們對行政體制的關注多體現于兩個相互關聯的層面：多數著眼于職官體系與行政組織的運作機制，旨在闡釋清廷在西藏的治理方式；其他研究則致力于厘清“宗”“谿”等基層政區的地理方位，以期復原特定時期的政區地理格局。前賢雖然在不同層面推動了認識的深化，但或偏重于靜態的空間復原，或局限于行政建制的制度描述，對于清代西藏行政區劃體系如何逐步構建，又如何隨國家治理的推進而不斷演進的整體脈絡，尚缺乏系統梳理。正因如此，以時間為序，厘清西藏行政區劃從初步確立到不斷完善的整體脈絡，不僅有助于揭示其自身層級、邊界與治所等要素的演變邏輯，更能清晰展現西藏在行政建制層面逐步融入清代國家治理體系的歷史進程。

二、輯疆：和碩特汗廷時期的政區體系與演進

在順治朝至康熙朝前期，清廷對前明“兩京十三布政司”舊域的治理，始終處于行政管理制度逐步拓展與體系調適的階段。從行政區劃來看，直至康熙二十二年（1683）設立臺灣府，全國政區格局的主體框架才基本定型；在行政組織層面，康熙六年（1667）后，中原地域逐步確立十八個省的高層政區，形成由巡撫統領、布政使司與按察使司分工協理的地方政府體系。在完善“十八省”行政管理體系的同時，清廷持續推進對廣袤邊疆地區的行政統合與制度構建。其中，對蒙古各部的逐步統轄與管理體制的建立，構成了清代邊疆經略的主線。該進程發端于天聰二年（1628）清軍進擊察哈爾部，至乾隆二十二年（1757）平定阿睦爾撒納叛亂，標志著清廷在蒙古地區建立起穩定的行政控制體系。

在構建邊疆行政體系的過程中，清廷對漠西厄魯特蒙古和碩特部及其控制的青海、西藏地方的治理尤為典型。該部轄域幅員遼闊，民族構成復雜，宗教格局多元，清廷在確立行政管理體制時歷經多次制度調適，逐步形成了分層施治的治理模式。順治九年（1652），順治帝冊封固始汗為“遵行文義敏慧顧實汗”，命其“益矢忠誠，廣宣聲教，作朕屏輔，輯乃封圻”。所謂“輯乃封圻”，實指輯寧封疆，清廷借此在政治上確認了固始汗所領和碩特汗廷對青藏地區的管轄權，也從法理上將青藏高原納入清朝的統轄體系。

為強化對邊疆行政界域的管理，清廷在此后開始系統關注和碩特部轄域與陜、川等總督轄區的劃界問題，并先后于順治十三年（1656）、康熙二年（1663）及五年（1666）專諭申斥青海諸部的越界行為。清廷如此重視邊界的厘清，表面理由在于防止“胡漢混淆”，避免“胡作非為、犯上作亂”；其深層意圖，實為通過差異化的行政區劃設計及相應的制度安排，強化中央集權，維護邊疆秩序，亦即順治帝所言“分疆別界，各有定制，是以上不陵下，下不侵上”。在該治理思路推動下，康熙十年（1671），清廷正式勘定陜西與和碩特部的行政界址；三十五年（1696），復由清廷主導查勘打箭爐，明定以大渡河作為管轄界線，從而在地理與制度層面，確立了中央政權與和碩特地方勢力之間的統屬疆域范圍。

據康熙朝《大清會典》記載，清廷通過將府廳州縣、都司衛所、滿蒙八旗與部落分隸于六部、盛京六部及理藩院，以差異化的行政設計理念與行政區劃體系，構建起國家的空間政治秩序。所有歸附的蒙古部落“悉隸版籍，視猶一體”，統由理藩院管轄，并按其建制程度分為兩類：一為編旗設佐的外藩四十九旗，由賓客清吏司管理;二為仍維持原狀由柔遠清吏司負責的喇嘛、厄魯特、喀爾喀等部落。政書中對后者的記載零散簡略，僅以“厄魯特顧實汗”等名目提及個別首領，缺乏對其組織、轄境與制度的系統記錄。這與漠南蒙古“六盟四十九旗”被完整納入典章、形成“理藩院—盟—旗”垂直體系的情形形成鮮明對比。這種差異反映出，清前期除固始汗所屬部眾外，多數漠西、漠北部落尚未與清廷建立制度化的領屬關系，其在國家行政體系中的地位仍屬模糊過渡階段。

作為漠南蒙古以外最早被明確納入清代行政管轄的地域，和碩特汗庭轄域在國家行政區劃體系中的定位是值得討論的。順康時期是清代政區制度探索與調試的關鍵階段，即便在“十八省”區域，也普遍存在督撫轄區（監察區劃）與布政使司轄區（民政區劃）相互調適的現象；而在行政區劃相對成熟的漠南蒙古，則已基本確立“六盟四十九旗”的特殊政區結構。參照周振鶴所提出的政區命名體系，旗在層級上大致相當于中原的縣級政區，而盟則類似于統縣政區，但并不具備完整的行政屬性。盟與旗之間并非嚴格的行政隸屬關系，盟的主要職能集中于“三年一會，清理刑獄，編審壯丁”等事務，其性質更接近監察區。從政區形態來看，盟的行政建制相對薄弱，可界定為“虛級政區”。此外，《會典》所說的“四十九旗”僅為各旗統稱，并未構成實際的高層政區，各旗分隸諸盟，理藩院直接對接盟、旗兩級機構。這種“兩層區劃”體制，既延續了蒙古部落的組織形態，又將其納入中央集權體系。盟級權力的虛化，使清廷得以通過理藩院直接掌控地方事務，實現有效治理。

與此形成對比的是，清廷對和碩特轄境的行政整合則體現出明確的自上而下特征。清廷在敕授和碩特首領“庶邦君長”政治合法性的同時，也將其轄境納入“庶邦”體系，確立了它在國家行政區劃中的隸屬地位。如前所述，清廷隨后將治理重心置于厘清和碩特轄境與陜西、四川等高層政區間的行政邊界，以明確管轄范圍與權力層級。在這個過程中，清廷與青海和碩特諸部間的行政互動尤為值得關注。康熙元年（1662），青海蒙古部眾以邊界未清為由發動掠擾，清廷遣使交涉時，諸部以汗廷青海總管達賴巴圖爾赴藏為由不予接洽，甚至拒跪敕諭，稱“跪拜接旨有強人所難之嫌”。對此，五世達賴喇嘛專折疏解，解釋青海蒙古等部“從未領過類似敕書”，故未依制回復，并無“悖慢之心”，同時贊頌康熙“內外均已統一，遣糾正錯誤之使臣，仁愛之心，甚善”。

從政治學視角剖析，上述記載揭示的制度特征主要體現于兩方面：首先，和碩特汗廷與清廷之間構成典型的中央與地方行政組織隸屬關系。其確立依據主要體現在兩方面：和碩特各級官員普遍承認清廷的統轄權威，顯示出對中央政權合法性的政治認同；清廷通過皇帝詔令及理藩院等中央機構直接行使對和碩特轄境的行政管理權，體現了其作為清廷下屬地方政權的實質。在清代政區體系中，作為統轄青藏高原的地方政體，和碩特汗廷所轄區域在行政層級上屬于高層政區范疇。然而，這一政區有別于政令直達的直轄區，是實行間接統治的特殊類型。間接統治區通常保留較大自治空間，中央政令主要通過地方代理人推行，不直接干預基層治理。康熙元年青海諸臺吉明確表示僅接受與和碩特汗廷對接，拒絕直接執行清廷指令，正是間接統治體制的典型體現：清廷通過和碩特汗廷實施治理，而汗廷在其轄境內享有實質性自治權。

在康熙六十年（1721）以前，和碩特汗廷轄域在國家行政區劃體系中的地位基本維持穩定。正如康熙帝在赫壽等人赴藏測繪時為安撫拉藏汗所言：“來時對喇藏講明，皇上打發我們到此，原非為得藏里土地人民，亦非有他意。”此言明確反映出，清廷在當時仍將和碩特汗庭視為具有相當政治自主性的地方政權。盡管自雍正朝起清廷逐步加強對青藏地區的行政整合，但制度層面的調整明顯滯后。直至雍正十年（1732）纂修《大清會典》時，其典章表述仍延續舊制：“蒙古諸部喇嘛、厄魯特、喀爾喀視四十九旗為外”，尚未及時反映和碩特行政地位的實際變化，體現出國家典制更新相對于治理實踐所具有的滯后特性。

那么，和碩特汗廷在其統治區域內構建了怎樣的行政區劃體系？成書于1822年的《西藏王統世系》（rGyal rabs chos vbyung）是由時任八宿寺法臺所撰寫的傳統教法史著，尤其以關注清代西藏地方的政權建置與權力更迭著稱，按書中所載和碩特統治初期的行政架構大致如下：

衛藏各區所屬農牧各地、康區所屬居民木門人家，皆受政府治理，而以帳為家者之牧民，以及北方青海多個蒙古萬戶則歸汗王親自統轄。向青海和康區中部委派代理官員，在康區中部設置總理個人、官府和寺院三方事務之總管。

由此可見，和碩特汗廷在構建其治理體系時，依據衛藏、青海與康區等地的地域與社會特征，采取了差異化的行政模式。該體制融合了農牧分治、直接統轄與委托管理等多種方式，呈現出多層次、結構化的政區特點。根據羅布等人的研究，和碩特汗廷在統治初期行政范圍主要包括康區、八臺吉駐牧區等青海地域，以及由甘丹頗章實際治理的西藏地區。需要強調的是，這種政區格局并非固定不變，而是隨著和碩特汗廷對青藏高原控制力的消長而不斷演進，體現了邊疆政權在空間組織上的動態調適。

甘丹頗章政權的轄境淵源，可追溯至固始汗仿效忽必烈向八思巴奉獻供養故事。據《五世達賴喇嘛傳》所載，藏歷第11饒迥陽水馬年（1642），固始汗仿薛禪皇帝忽必烈向八思巴奉獻大供例，將世尊釋迦牟尼舍利等眾多貢品以及包括日喀則在內的“吐蕃十三萬戶（bodkhri skor bcu gsum）”全部供養給五世達賴喇嘛。“吐蕃十三萬戶”通常又被寫作“烏斯藏十三萬戶（dbus gtsang khri skor bcu gsum）”。從空間范圍上來說，應當僅限于不包括阿里在內的傳統衛藏地區。和碩特汗廷初期，五世達賴喇嘛以委托第巴·索南群培負責“吐蕃十三萬戶”行政管理事務的形式，組建了和碩特汗廷下的甘丹頗章政權。

為進一步完善行政體系，和碩特汗廷于順治六年（1649）在喀木（康）地區設立專職蒙古臺吉，即《西藏王統世系》所載“總理三方事務之總管（spyi khyab bdag po）”。康熙二十三年（1684），在收復包括拉達克在內的阿里地區后，汗廷亦仿此制，派遣蒙古臺吉出任總管，統理當地行政。由此，和碩特汗廷在以農業為主的傳統藏區逐步建立起直接聽命于汗廷的行政組織體系，形成了由甘丹頗章管轄衛藏、喀木總管治理康區、阿里總管統轄阿里的三區并立格局。目前學界對喀木、阿里總管的討論來看，二者最初均由戰時汗廷所委任擔任軍事聯軍統帥的蒙古臺吉出任，繼任者未循世襲分封舊制，而由汗廷直接選派。在實際治理中，喀木受青海諸臺吉牽制，阿里則受甘丹頗章地方政權制約。故本文認為，兩地總管實為汗廷派駐地方的行政機構，其轄區屬介于縣級與統縣政區之間的虛級政區。

甘丹頗章地方政權以及喀木、阿里總管轄區作為傳統的農耕區域，沿用了明代帕木竹巴時期的宗谿制度，建立起以農業管理與稅賦征收為核心的基層行政體系。這種宗谿行政區劃體系形成了散點狀的分布模式，廣泛散布于各河谷農業區，這是對高原局部宜耕地域分散性的直接反映。其中，“宗”作為行政中心，以城堡形態對周邊農區實施管轄；“谿”則為官府直轄的莊園，兼具生產組織與稅收職能，體現了行政權力與農業經濟的緊密結合。清廷將當地基層行政單位統稱為“城（河屯，hoton）”，實際上是對宗、谿兩種行政實體的概括性表述。“城”具備實土管轄功能，在層級上近似于縣級政區，廣泛分布于衛藏、喀木與阿里等地，承擔基層行政管理職責。由此可以認為，農耕區此時已經形成了建制不完備但實際存在的“高層政區－統縣政區－縣級政區”的三級區劃架構。

而在青海湖周邊的“西海地方”，則憑借其廣袤的草原地貌與適宜放牧的自然環境，被固始汗依照蒙古部族文化傳統，封賜給和碩特部貴族作為駐牧領地。在此基礎上，逐漸形成了以洪臺吉為首的青海八臺吉會盟機制負責總理軍政事務，上承和碩特汗廷的行政指令，下轄左右兩翼青海諸臺吉的封地，從而構建起一套層級分明的行政管理體系。與此相對應，青海地區也形成了“和碩特汗國－西海－左右兩翼－臺吉轄區”的四級區劃體系。與農耕區域相比，左右翼作為虛級行政區劃，既承擔了汗廷政令的傳達與執行功能，又在基層與具體臺吉之間起到了承上啟下的作用，從而有效維系了汗庭集權與地方自治之間的平衡。

受和碩特汗廷長期高度自治及文獻缺失的影響，清廷對其內部政區體系的認知始終有限。遲至康熙末年，隨著清廷為鞏固西北邊陲并應對準噶爾勢力的再度擴張發動第二次驅準戰爭，為系統勘察青藏高原政區格局提供了歷史契機。清廷借軍事推進之機，對和碩特轄境展開系統的政區地理調查，編制出《皇輿全覽圖》《喀木地方一統志》等一批具有重要史料價值的滿文輿地圖志。這批文獻為復原康熙五十八年（1719）前后和碩特汗廷的政區格局提供了關鍵依據，使本文得以復原出該時期較為完整的政區地理格局：康熙五十八年，和碩特汗廷轄區作為清朝疆域內的高層間接政區，下轄甘丹頗章政權轄區、西海八臺吉轄區兩個統縣政區，以及喀木總管轄區和阿里總管轄區兩個介于統縣政區、縣級政區間的虛級政區。其中甘丹頗章政權轄區領有拉薩巴、得秦河屯等47個縣級政區，喀木總管轄區領有巴河屯等13個縣級政區，阿里總管轄區領有布拉母衣達克拉河屯等5個縣級政區。（見圖1）

三、建勢：1721—1793年西藏的政區體系與演進

康熙五十九年（1720）清軍將準噶爾勢力逐出西藏后，經過近兩年的政策醞釀，清廷決定以眾噶倫共同理政的體制取代原有的和碩特汗王制。從行政區劃演變的角度看，清廷此舉實際上在法理與制度層面正式廢除了和碩特汗廷轄區的高層政區建置。盡管當時青海和碩特部仍有部分臺吉率軍駐藏，但清廷并未延續汗位繼承傳統，而是將行政管理權授予在驅準戰爭中功績卓著的衛藏貴族康濟鼐、阿爾布巴等人，分別封授貝子、輔國公等爵秩。有研究指出，該時期西藏的軍政事務實際由西藏本土貴族、滿蒙駐防將領等共同組成的“西藏會議（bod ljongs tshogs vdu）”協同處理。從行政實踐來看，清廷此時已將日常行政事務交由以康濟鼐為首的噶倫負責。

據康濟鼐奏文自述：“蒙大將軍阿哥王交下上諭，令小人我管理噶倫之事，第巴阿爾布巴、魯木巴奈等共同辦理土伯特之事。”可見西藏政務已由眾噶倫組成的地方政府具體承擔。同年九月，清廷刊布康熙帝欽撰《御制平定西藏碑文》，雖明為宣揚平定準噶爾之役的合法性，實則旨在從法理層面確立清廷對西藏的直接管轄權，構建獨立于和碩特體系之外的行政建制。該碑文的頒布，標志著“西藏（Bod yul，Waegi dazang，T?bed）”作為單一行政區劃的專名與地位在制度上得以確立。因此，本文認為，隨著西藏地方政府的組建與“西藏”專有政區名稱的法定化，自康熙六十年（1721）起，“西藏”作為一個正式的高層政區已告成立。

對此反應最為強烈的當屬青海和碩特親王羅卜藏丹津。他出身貴胄，實力與威望冠絕青海諸臺吉，本為繼承汗位的首選。然而清廷一系列施政舉措徹底打破其預期。隨清軍入藏驅準、靜候敕封的羅卜藏丹津最終失望東歸，并于雍正元年（1723）自封為“達賴渾臺吉”，意圖恢復和碩特汗廷統攝青海、西藏的舊制：

時羅卜藏丹津以青海、西藏本系和碩特蒙古部屬，而己為顧實汗嫡孫，乃陰約準噶爾部策妄阿拉布坦為援，覬復先人舊業，命所屬各仍舊號，不得復稱朝廷封爵，而自稱達賴渾臺吉以統之。

雍正二年（1724），年羹堯平定青海，清廷遂頒《御制平定青海告成太學碑》，明示“仰承先志，底定青海”，并設欽差總理青海蒙番事務大臣，專司青海行政。與此同時，清廷將康熙所撰《御制平定西藏碑文》以漢、藏、滿、蒙四體重刊，立于布達拉宮前。此類邊塞紀功碑的樹立，既有宣示統一多民族國家構建的意圖，亦具有強化統治合法性的政治功能。青海、西藏兩碑的并立，以及各自行政管理體系的分別建立，標志著原和碩特汗國轄境被清廷正式析分為西藏與青海兩個互不統屬的高層政區。這一舉措不僅將邊疆地域直接納入中央政區體系，也通過碑銘與行政建置將清廷的統治正統性宣告于疆域內外諸族。

首任西寧辦事大臣達鼐的職銜全稱為“總理西海夷番等處地方增為散秩大臣兼副都統”，表明其身份為清廷中央派出的專職大員，所轄區域實為具有專區性質的虛級政區。與之相較，同期西藏主政者雖獲清廷爵位封賞，卻未獲正式行政職銜。至雍正三年（1725），清廷在勘定川、滇、藏行政界域的同時，正式任命康濟鼐為西藏最高行政長官：“特簡授貝子康濟鼐為總理，噶倫阿爾布巴為協理，著二人掌辦藏事。”次年正月，針對達賴喇嘛提請中央派遣官員協理藏務的奏請，雍正帝明確重申康濟鼐作為“總理噶倫”，系經中央政府認可的最高地方行政長官：“康濟鼐等辦理藏務，與朕所派官員無異”，強調除特殊情形外，無需另遣專員。至此，西藏正式成為由清廷直接管轄的實級高層政區。其地方行政體系與中央之間建立起明確的隸屬關系，而總理噶倫作為地方最高行政長官，其職權亦完全源自中央政權的正式授權與制度性認可。

需要指出的是，自雍正朝重新任命“噶倫”以來，清廷即將其納入札薩克體系框架，作為地方行政制度的重要補充，并授予“札薩克一等臺吉噶倫”的復合職銜。雍正帝在任命康濟鼐等人為首任噶倫時，已明確其作為中央政府直接委任的地方最高行政長官，并賦予其民政、司法等多項職能。雍正四年（1726），已封貝子的康濟鼐曾奏請辭去噶倫職務，朝廷在批復中明確區分二者性質：“封為貝子，給食俸祿，授為噶倫，令辦藏務”，反映出爵位與行政職官分屬不同體系。同年，欽差鄂齊亦嚴正告誡達賴喇嘛父親：“凡辦諸事，有朝廷命官噶倫，按國家法典，不可看情面”，嚴禁其干預政務，強化了噶倫作為中央派駐西藏的行政長官角色。

阿爾布巴事件后，清廷雖對主政西藏的頗羅鼐父子屢加爵賞，但其實際職務仍為噶倫。乾隆朝所頒兩方滿漢藏三體合璧官印：“辦理衛藏噶隆事務多羅貝勒之印”與“辦理衛藏噶隆事務多羅郡王之印”，均印證該職官體系在雍乾兩朝得以延續與鞏固。就西藏地方行政建設而言，雍正至乾隆前期雖曾有官員提議推行噶倫分汛駐治的區劃改革，但因清廷施政重點在于厘清西藏與周邊高層政區的行政邊界，此議未獲實質推進。這種政策取向反映出清廷在治理西藏過程中，優先著眼于宏觀政區界域的劃定，而對地方行政結構則暫持沿襲的態度。

自康熙六十年起，清廷在西藏主要通過噶倫制度實行間接統治，完成了高層政區的規劃，而在基層行政單元層面則基本沿用了和碩特汗國時期的政區架構。值得注意的是，清廷對西藏的行政管理權主要集中于高層政區范疇，《大清一統志》中的理想化區劃方案被納入《大清會典》，形成國家層面的政區格局描述：

西藏之地有四，曰衛、曰藏、曰喀木、曰阿里，轄六十余城。東至四川邊境，西至大沙海，南至云南邊境，北至青海，東西六千四百余里，南北六千五百余里，至京萬四千余里。

在衛藏戰爭爆發前，清廷已注意到西藏長期未能實現有效的政治整合。即便在和碩特統治時期，衛、藏、喀木與阿里等區域仍維持相對獨立的地方治理模式。這種長期的政治分權格局，導致地方貴族勢力間形成錯綜復雜的利益網絡與權力博弈，不僅削弱了整體治理效能，也為地方政權內部埋下深刻的沖突隱患。面對這種局面，清廷在任命康濟鼐為“總理西藏事務貝子”、確立其首席行政長官地位的同時，也開始籌劃派遣中央官員“監住西藏”，探討設立由朝廷垂直管理的監察專區的可能性。雍正四年（1726）十二月，雍正帝正式諭示岳鐘琪：“廷議差京中大臣官員二人，令你將陜省武弁中出一人同往住藏監察。”

雍正五年（1727）正月，清廷正式派遣“內閣學士僧格、副都統馬喇差往達賴喇嘛處”，標志著駐藏大臣制度的建立。與之相應，以“監理藏務”為職能的駐藏大臣監管區亦告形成。該監管區在地理范圍上與西藏地方政府轄區重合，層級相當，從而構建起清廷對西藏的垂直管轄體系。然而，由于制度設計上職權界定模糊，駐藏大臣在實際運作中逐漸呈現“位高權輕”的格局。相較于后來主政的頗羅鼐父子，其在地方事務中的影響力較為有限。權力配置的失衡導致馬喇等大臣雖居高位，卻屢被西藏地方勢力所輕視，難以有效履行制度預設的制衡職能。這種體制性缺陷逐步削弱了清廷在西藏的實際控制能力，并為日后珠爾默特那木札勒事件的爆發埋下伏筆。

乾隆十五年（1750）珠爾默特那木札勒事件的爆發，在清廷中樞引起強烈震動，暴露出既有治藏體制在權力制約與行政控制方面的結構性缺陷，促使乾隆帝與朝臣重新審視西藏的行政架構與權力配置，乾隆帝甚至提出了要在西藏建省設督的情緒化的激進構想。當然這樣的調整顯然與當時西藏的實際政情不符，在受到章嘉·若必多吉勸誡后被迅速放棄，清廷轉而采取更為審慎的調適策略。次日，乾隆帝宣諭中外，明確指出：“朕意欲仿眾建而分其勢之意，另為籌劃措置。”

自康熙末年將西藏納入管轄以來，清廷的治理長期停留在高層政區監督層面，駐藏大臣權責有限，實際控制薄弱。此諭實質上否定了以往委政于西藏地方政府的傳統模式，轉而以“眾建分勢”為原則，推動更深層次的權力重構與政區調整，以強化中央的直接治理。十七日，乾隆帝強調此時為“措置轉關一大機會”，并重申：“以西藏事必當眾建而分其勢，目今乘此兵威，易于辦理，惟在相度機勢，計慮久遠，方為萬全。”在行政區劃方面，他明確“噶倫事務于事權極有關系，必須駐藏大臣管理，呼應方靈”，力求“令自我出，方為扼要”。次日再下諭旨，規定西藏要務“由駐藏大臣會同噶倫辦理并鈐蓋欽差大臣關防，永為定制”。主張將核心事權收歸駐藏大臣，并通過設立中央直接控制的行政專區，構建垂直化管理體系，實現從表面節制向實質管轄的轉變。

經過反復籌劃，清廷在“達賴喇嘛得以專主，欽差大臣有所操持，噶倫不致擅權”三項原則指導下，最終頒布《藏內善后章程十三條》，對西藏政區體制作出系統性調整。據此，駐藏大臣成為名義上的西藏最高行政長官。乾隆后期成書的《皇朝通志》載其職掌如下：

西藏辦事大臣二人，司員一人，筆帖式一人，掌西藏之政令，凡噶卜倫、代賁、第巴、堪布皆屬焉。有事則與達賴喇嘛定其賞罰，由特旨簡派三年更代。

乾隆朝為清代直省制度規范化時期，據《大清會典》規定，直省最高長官督撫為正二品。駐藏大臣雖非正式官缺，未定品級，然通常亦由正二品大員出任，反映出其在清廷治理格局中已被視為高層政區的重要主管。

由此，西藏正式轉變為由中央政府直接管轄的行政專區。乾隆朝同期設有駐扎大臣的同類專區還包括喀爾喀軍營、阿爾泰烏里洋海、庫倫、綏遠城、游牧察哈爾及西寧等地。《皇朝通志》曾以按語形式闡釋清代設置駐扎大臣專區的治理邏輯：

國初聲教旁通訖于四海，蒙古北部喀爾喀三汗同時納貢，厥后朔漠蕩平，庇我宇下，與漠南諸部相等。承平以來，懷柔益遠，北踰瀚海、西絕羌荒，西藏、青海諸地并入版圖。諸部君長稽首偕來畫疆置吏，有如內地，于是統之以重臣、監之以分司，內外相維、大小咸秩，德威遠播，疆宇敉寧，豈漢唐以來所比擬于萬一哉。

在駐藏大臣統轄之下，西藏地方日常行政事務仍主要由四名噶倫分理。《藏內善后章程》明確規定其職權范圍：“凡地方之一些小事務，眾噶倫秉公會商，妥善辦理外，其具奏折事重務，并邊防驛站等緊要事宜，務須遵旨請示達賴喇嘛并駐藏大臣酌定辦理”。至此，噶倫已明確成為達賴喇嘛與駐藏大臣下屬的地方行政官員。達賴喇嘛作為宗教領袖與世俗統治者，成為其轄境內政教合一體制的實際首腦。與此同時，西藏的政治空間呈現多元結構：班禪額爾德尼、察木多、乍雅、類烏齊、八宿等區域性政教實體，在各自統轄范圍內獨立行使宗教與世俗治理權，構成西藏地方政區體系中獨具特色的宗教型政區類型。

在該時期，西藏的縣級行政區劃仍以“城（宗谿）”為基本單位。依據各政教屬地所轄縣級政區數量及其政權建置的等級，可清晰判定其層級結構：達賴喇嘛屬地下轄六十城，班禪額爾德尼屬地下轄三城，其余呼圖克圖屬地均僅轄一城。（見圖2）結合清廷所授予的政治地位，可認定達賴與班禪的轄區屬于統縣政區，而其他呼圖克圖屬地則為宗教型縣級政區。這種“多元一體”的政教格局，既通過權力分散避免了世俗貴族間的直接沖突，又以各呼圖克圖的勢力制衡，對達賴喇嘛的宗教與政治影響形成牽制。該體制在維持西藏政局穩定的同時，既防止因權力集中滋生離心傾向，又未因過度分權導致地域分裂，基本實現了乾隆帝“眾建而分其勢”的治理目標。

在此次政區調整中，清廷進一步強化了對西藏的戰略控制。駐藏大臣被授予對達木蒙古八旗及藏北三十九族地區的直接管轄權，這兩處不僅扼守北線入藏要道，更是西藏本土兵源的重要基地。同時，清廷通過理藩院直接參與昌都地區諸呼圖克圖屬地的管轄，幾乎全面控制了入藏主干路線。此外，理藩院還掌握對阿里與那曲兩處軍事防區第巴的任命權。在18世紀北御準噶爾部的戰略背景下，上述舉措不僅增強了西藏的軍事防御能力，也有效阻斷了西藏地方勢力與準噶爾部潛在的聯合可能。通過這些制度安排，清廷在西藏構建起多層級的控制體系，既保障了地方安全，也鞏固了中央在藏的主導地位。

（后續精彩，請看下期）

作者：楊志國

來源：《中華民族共同體研究》2026年第1期

選稿：賀雨婷

編輯：杜佳玲

校對：汪依婷

審定：汪鴻琴

責編：宋柄燃

（由于版面內容有限，文章注釋內容請參照原文）

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