特朗普解散美開發署致全球援助暴跌23%，難民陷入糧食危機

2025年5月7日，在吉哈羅的穆塞尼難民營食品儲存和分發區，剛果難民站在美國國際開發署現已被解散交付的最后一批糧食前。

在這個世界上最貧窮國家之一的擁擠難民營里，日益嚴重的金融危機正威脅著至關重要的人道主義援助。特別是糧食援助已被大幅削減，外界擔憂這或將引發新一輪暴力沖突。

2025年，官方發展援助出現了有史以來最大幅度的萎縮。如果僅僅將當前的局勢歸結為預算規模問題，就會忽略問題的核心。

國際合作目前所經歷的，本質上是一場政治與范式的危機。這場多維度的危機，如今正最先沖擊著西方非政府組織。

經濟合作與發展組織在2026年4月公布的數據異常殘酷。2025年，發展援助委員會成員國的官方發展援助實際下降了23．1％。這是自1969年設立該指標以來測得的最大年度降幅。

援助規模已經回落至2015年的水平，抹平了過去十年的增長。伴隨這些增長一同消逝的，還有通過《2030年可持續發展議程》時所作出的部分承諾。經濟合作與發展組織自身也預測，2026年援助規模還將進一步下降近6％。

這一歷史性的暴跌，很大程度上歸因于一項單一的政治決定：第二屆特朗普政府自2025年1月起啟動了對美國國際開發署的解散程序。經濟合作與發展組織的數據顯示，美國的官方發展援助在一年內銳減了一半以上降幅達56．9％。這是有記錄以來單一捐助國出現的最大降幅。

僅美國這一項決定，就導致了2025年全球官方發展援助降幅的四分之三。這一舉動也產生了連鎖反應，加速了德國、英國、日本和法國等其他主要捐助國已經開始的預算削減進程。自1995年以來，這四個國家首次連續兩年同時削減官方發展援助。

法國也卷入了這一削減浪潮。在2023年減少11％和2024年進一步削減13％之后，自2024年初以來，法國用于國際團結的預算又連續經歷了五次削減。

法國非政府組織國家平臺“南方協調”估計，法國的官方發展援助可能在兩年內減少58％。對于歐洲和外交事務部直接資助非政府組織的預算項目，降幅甚至可能高達64％。2021年8月法律中規定的“在2025年將官方發展援助達到國民總收入0．7％”的目標，即便沒有被正式放棄，似乎也已成為一個遙不可及的愿景。

面對這些數據，人們很容易得出國際合作正面臨“融資危機”的結論。這種分析顯得過于單薄。觀察這一系列預算削減，令人震驚的是其在政治層面獲得批準的規律性，以及它們在公共空間遇到的阻力之微弱。即便在法國這樣有66％的民眾聲稱支持國際團結行動的國家，情況依然如此。

這種悖論——民眾支持團結的原則，卻日益排斥代表這一原則的組織——值得嚴肅對待。部分原因在于，隨著該領域的專業化，它逐漸走向管理化和官僚化，從而脫離了其歷史上賴以獲取合法性的激進根基。

更重要的是，這為學者費利西安·福里所稱的一種“負面政治化”鋪平了道路。這種政治化傾向將非政府組織描繪成脫離群眾的官僚機構，甚至指責它們與本應監督的體制同流合污，從而助長了民粹主義的論調。

換言之，引發質疑的并非預算決定本身，而是其政治可行性。幾十年來，官方發展援助同時發揮著三項功能：公認的人道主義與發展功能；隱蔽但真實的地緣政治功能；以及為捐助國尤其是西方國家提供民主合法性的功能。

如今，這三項功能正面臨嚴峻挑戰。在越來越多的國家，國際團結不再被視為一種有價值的政治資產。在部分公共討論中，它甚至淪為反對執政政府的把柄。

因此，這場危機首先是合法性框架的危機。它首當其沖地影響了西方非政府組織，因為這些組織的運作模式在歷史上正是建立在這一框架之上的。

法國國際團結非政府組織的累計資源在2016年至2020年間曾增長了43％，但如今它們的經濟模式卻搖搖欲墜，在人道主義領域尤為明顯。

2024年，全球通過民間社會組織流轉的官方發展援助為270億美元約合229億歐元，占雙邊官方發展援助的12．9％，這一數字下降了2．3％。機構重組日益頻繁，裁員計劃也接踵而至。

首先是在全球南方，一些國家正主張對援助資金流向和干預方式重新行使主權。西非地區特別是馬里和布基納法索正在進行的重組就是最明顯的例證，但這股浪潮的波及范圍遠不止于此。

當地組織的表達也越來越系統化。它們拒絕僅僅充當外包商的角色，并對過去構建發展理念的分類標準本身提出了認知層面的批判。

其次是在全球北方，出現了兩種對立的批判聲音，它們雖然立場不同，但產生的效果卻殊途同歸。一方面，民粹主義的批判質疑用公共資金資助國際團結的原則本身。另一方面，去殖民化的批判則審視了援助所延續的權力關系及其所裹挾的殖民色彩。

這兩種截然相反的批判，共同加劇了非政府組織公共合法性的瓦解。前者更為激進，直接演變為對結社自由本身的攻擊：從“地中海救援”到“法國援助難民互助會”，再到“法國庇護地”，多家國際團結非政府組織以所謂“違反政治中立”為由，遭到了阻撓、取消補貼的威脅，甚至被排擠出公共采購領域。

最后是在組織內部，員工們開始質疑一種已經難以自圓其說的內部不平等。這種不平等存在于同一組織內，將全球南方國家辦事處在當地招聘的員工與西方總部的同行區分開來——不僅體現在薪酬和職業前景上，還體現在對知識和經驗的認可度上。

在這種背景下，部分機構的論調開始寄托于一種承諾：將私營部門視為發展融資的新引擎。慈善事業、混合融資、社會影響力債券、公私合作伙伴關系等概念層出不窮。

這種觀點背后的邏輯是，一種混合的金融架構或許能夠彌補公共資金的逐步退出。必須明確指出的是：私營部門在資金規模上絕對無法替代官方發展援助。這并非政治假設，而是算術上的現實。

2023年，向經濟合作與發展組織報告數據的32家大型慈善基金會共籌集了117億美元，僅占發展援助委員會成員國官方發展援助總額的約5％。

盡管私營部門通過混合融資機制籌集的資金在不斷增長，但這些資金主要集中在經濟模式具備可行性的領域。這意味著它們不會流向極端脆弱的環境，也不會投入到全球公共產品中，而這些領域依然完全依賴于公共團結資金。

更重要的是，這些金融工具正在改變援助的底層邏輯。它們逐漸用投資回報的邏輯取代了權利或公共利益的邏輯，將優先事項轉向了有償還能力的環境。同時，這也將決策的重心轉移到了那些最終目的并不總是為了實現團結的參與者手中。

未來的前景如何？目前看來，援助體系有三種可能的發展軌跡，且這些軌跡可能會相互交織。第一種軌跡是“退化式的延續”：現有模式在“輸液”維持下繼續存在，但變得更加碎片化，且更加依賴具有地緣政治導向的私人融資。

西方非政府組織在其中勉強生存，但代價是其變革能力被逐步削弱。分析人士指出，在短期內，這是最有可能發生的情境。

第二種軌跡是已經部分展開的地緣政治重組。向經濟合作與發展組織報告數據的非發展援助委員會成員國的援助資金流，已從2000年的11億美元激增至2022年的177億美元——在二十年間增長了十六倍。自2015年以來，已向其南南合作基金投入了40億美元約合34億歐元。

盡管南南合作在資金規模上尚未取代西方的官方發展援助，但它正在逐步構建一個替代性的架構。這一架構建立在無附加條件、互惠互利、互不干涉等不同的規范預設之上，與西方模式形成了直接的競爭。

第三種軌跡要求更高，即實現“多元化的重塑”：建立一個新的合法性框架。這一框架應建立在認可本土知識、共同制定解決方案以及反思歷史權力不對稱的基礎之上。

這要求西方非政府組織有能力摒棄某些根深蒂固的“常識”——事實上，它們自己的團隊，尤其是在一線干預的團隊，已經開始質疑這些常識。同時，這也要求公共部門的參與者能夠重新確立對國際團結的政治認知，而不僅僅局限于技術層面。

只有滿足這一條件，我們才能談論一個真正重組的合作體系，而不是被動接受一個“后官方發展援助”的世界。

歸根結底，問題已不再是現有模式的形式能否被拯救。真正的考驗在于，廣義上的國際團結組織是否具備集體思考并構建一個全新模式的能力。