北京市人大代表安麗娟：事前評估堅持四問 讓每分錢花在刀刃上

在擔任北京市人大代表已經快24年，參加財經代表小組、深入參與預算審查監督工作，也有十多年了。回顧這些年來的履職經歷，有一個深切感受，那就是我們對預算審的越來越細、越來越深，預算審查監督工作每年都有新進展、不斷取得新實效。特別是2018年黨中央關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展指導意見實施后，對于如何結合地方實際、突出地方特色，落實好中央改革精神，北京市人大及其常委會在深入思考、積極探索的基礎上，明確了預算審查監督“四問該不該”的指導原則，即“錢該不該花”“該不該政府花”“該不該花這么多”“該不該當前花”。市人大常委會李偉主任多次強調，就是要用“四問該不該”這把尺子衡量每個項目、每項政策的必要性、有效性和精準程度，把算清“大帳”與算精“細賬”有效銜接起來，推動預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，確保中央決策部署和市委工作要求得到有效貫徹落實。幾年下來，在李偉主任提出的“四問該不該”原則指導下，我們不斷在探索創新中強調規范深入，在鞏固拓展中注重完善制度、改進工作方式方法，推動預算審查監督進一步取得實效，形成生動的人大預算審查監督重點拓展改革“北京實踐”。

作為一名人大代表，在落實和實踐“四問該不該”指導原則過程中，給我感受最深的就是參與預算績效事前評估工作。我每年大約參加三、四個財政預算項目事前評估，最初更多關注財政收支是否平衡、重點工作重點任務是否得到保障，比較宏觀，雖有一定效果，但總覺得不解渴。李偉主任提出“四問該不該”后，近兩年，我們堅持用“四問”來評估每個支出項目和支出政策，為預算安排“瘦身健體”，為科學合理配置財政資源，發揮了重要作用。

一問錢該不該花？預算安排要與老百姓和社會的需求一致。人大代表站在人民群眾需要的角度，首要是審查項目目標是否科學合理，這個項目該不該立？而不是站在專業部門的角度，去研究這個項目需要多少錢。近兩年，我們在參加事前績效評估時，重點從三個方面來問，一是是否符合黨中央國務院的戰略部署，也就是政策依據；二是可行性研究報告，首先是否是單位的職責和任務。你在哪個點落實具體項目，要解決的問題的必要性迫切性，比如這個項目涉及覆蓋多少區多少人，解決什么問題；三是在具體預算中有沒有體現，經費的來源保障等等。就是要用這一問來刨根問底，來審視這個項目該不該立、這項政策該不該出。比如，2018年，市社團辦申請社會組織治理體系建設經費評估過程中，我們認為大方向是對的，但對具體方案提出問題，社會組織治理建設的頂層設計有嗎？逐級主體責任是什么？采取全委托模式執行，政策、職能的相關依據是什么？進而認為，項目整體思路不清晰，實施方案引導性不夠，預算編制不夠細化，編制依據不夠充分，預期績效的可實現性不足，資金投入存在一定的管控風險，經過和專家組和代表認真審議提出該項目事前評估結論為“不予支持”。最終，此項目未予支持立項。

二問該不該政府花錢？支出要劃清政府和市場的邊界。人大代表最關心的是政府邊界問題，政府和市場這兩只手，怎么樣讓政府更加有為、市場更加有效？政府在推動工作中怎么處理好這個關系，既把政府的責任體現出來，又能把市場的積極性調動起來。

這一問一方面體現在政府該花的，公共財政職能必須保障的，不該花的要用好市場，不能錯位，也不能缺位。政府不能大包大攬，財政支出的公平性要尤其注意。比如，一些政策后邊都有補貼，類似家電下鄉補助、置換家具補貼等，這公平嗎？針對代表的問題，財政局進行了深入研究，建立了公平審查機制，人大代表的建議成果也體現出來了。再比如在產業支持上，政府在出臺支持某項產業的政策時，是否考慮到了整個產業的生態環境？對于所有企業是否公平，會不會造成相對的壟斷？很多財政資金經常直接給一些文化類、科技類企業進行補助，代表就會問為什么給這樣企業的產業資金補助？為什么有些中小企業永遠享受不到這樣的政策？通過這一問，倒逼政府減少直接補貼的方式、用好市場機制，大大減少了直接補貼企業的比例和比重，包括建立中小企業的服務機制，設立投貸獎等等。

另一方面體現在政府購買服務，哪些該買，哪些不能買？不能亂買。近年來通過參加事前評估，發現政府各部門大量的項目都是政府購買服務，而且這些項目都是直接為老百姓服務的項目。存在問題比較多：一是政府購買服務與政府部門履職邊界不清；二是購買服務大量表現為購買履職行輔助服務，而購買的公共服務（直接為公眾服務的）未得到足夠重視；三是政府購買公共服務的需求管理水平不高，存在供求錯位現象，實際效果不佳；四是政府購買服務的監督機制不健全，管理不夠規范；五是政府購買服務（特別是公共服務）由各部門分散購買，但公開透明度差，統計數據缺乏，難以了解規模結構以及變化趨勢。比如，某政府部門的雪亮工程現場應用項目，也就是通過軟件開發攝像頭查看市政違規行為。利用現有的技術，該部門完全可以自主研發，但還是做了300萬元預算，委托給第三方購買服務。我們在問的過程中，認為這本來就是政府部門的監管執法職責，應該自主建設方式執行，項目雖有必要性，但不應委托第三方進行開發建設，建議取消該項目。近幾年，我們通過這一問，多次向政府、人大和財政部門反映政府購買服務中的一些共性問題，今年財政局制定了政府購買服務準入清單，也制定禁購清單，使這個問題在制度上得到根本解決。

三問該不該花這么多錢？以成本控制理念看緊每一筆錢。申報預算金額是工作量乘以標準得出來的，這一問就是要緊盯成本和績效的問題。首先是問工作量的依據，人大代表監督財政預算，不能一上來就說這個錢不該花，而是要審查整個決策是否完備，特別要看成本績效是否符合過緊日子的理念。比如，學前教育三年行動計劃關于學位建設的問題，我們在評估時，就問每一年的學位是多少？在下一年這些學位到底都在哪個區哪些地方？讓教委細化出來，結果教委就回答不清，因為基礎工作并沒有做實，幼兒園怎么建、建在哪，都沒有解決，何談學位。通過這一問，教委及時修改完善了相關政策，把民營幼兒園納入體系，通過給予相應的補助，調動民營幼兒園的積極性。

其次是問成本。通過這一問，我們發現了很多支出存在定額不科學問題，管理比較粗放，很多財政補貼項目根本就沒有標準，存在保障過度的問題。比如，政府投資的項目，我們發現建一條路、建一個醫院、建一個學校，對比同類城市要貴得多。因此，提出來很多成本不科學、不合理，要降成本，最后在前年制定了兩個文件，財政局制定了一個過緊日子的文件，發改委制定了一個控制政府投資成本的990號文，這兩個文件也是通過這一問，在代表的推動下，政府在制度建設上進行了源頭控制。對于其他的一些項目成本，財政局也按照代表建議，積極探索開展績效成本控制改革，正在一個部門一個部門一個事項一個事項地在完善定額指標體系，該花多少錢干，都要核定出來。同時，這項工作還有一個很大的延伸，就是與人大的審計監督和審計整改聯動起來，推動開展績效審計，發現問題要整改、要問責，這又是發揮人大監督作用，把這一問做實的具體體現。

今年人大代表全面參與北京市45個一級預算部門的事前評估工作，對于超標、預算不細化、標準不合理的，一律不予支持，不列入預算項目庫，對沒標準或超標準的，代表們堅持一分也不批。比如，我參與的市交通委第六次城市交通綜合調查項目，跨年度總投資約3000萬元項目評估時，我們和專家經過分析比對，發現其調查禮品費、入戶調查費用等取費標準高于其他同類項目水平，其中調查禮品參照樂扣杯子設定，單價為40/份，遠高于一般項目10元/份的標準。勞務費入戶每小時80元也高于一般每小時55元，經過綜合評估測算，壓減290萬，禮品降到每份10元、勞務費每小時55元，壓縮大約10%的資金，并提示部門主動加強成本控制，樹立過緊日子的思想。再比如，交通通運輸學校樓宇改造項目總投資700余萬，其中設計方案中宿舍建設費用較高，超過了一般學生的建設標準，如：樓道鋪設地毯。考慮到該學校的招生特點，經過專家論證，該學校按照一般宿舍進行了建設，投資規模進行了壓縮。

四問該不該當前花？根據輕重緩急、有保有壓，最大限度提高效益。這一問就是針對當前北京財政“緊平衡”特征凸顯的現實情況，壓減、取消不必要的支出，為我們的重點支出提供堅實財力保障。前些年，北京財政情況比較好，收支矛盾并不突出，占盤子、花不出去等情況在一定程度上普遍存在，但隨著情況變化，如果還是這樣，必然難以為繼，必須要樹牢過緊日子的思想，集中財力辦大事，確保我們的“六穩”“六保”各項工作能夠順利完成。這一問的關鍵就是要把項目的輕重緩急分清楚，不斷建立健全預算項目庫機制。首先是做實項目庫，預算項目要結合著中央決策部署和市委中心工作，按照輕重緩急排序，進行動態滾動管理，財和事要匹配起來。通過建立項目庫的滾動機制，讓項目滾動起來、動態管理起來，不是說不給你安排，而是要體現出輕重緩急。這個輕重緩急也是要分幾個層次的，有中央市委層面的，然后重點工作層面的，還有部門職責職能層面的，要建立幾個層級的統籌協調。其次，在預算執行階段，我們緊盯年度預算追加，追加也應該是動態管理，安排了這個別的就不能安排了，實現整個預算的輕重緩急排序。再次，我們緊盯支出政策，按照人大預算審查監督向支出預算和政策拓展改革要求，將支出預算和支出政策匹配起來，也就是說每一個項目對應哪些支出政策我們要認真梳理研究。這樣代表在審查監督預算中，就可以打開項目庫去看這些政策落實沒落實，運用人大預算聯網監督平臺，給政府相應的部門和財政局提相應的意見和建議。在代表的推動下，從去年開始，政府及其財政部門已經改進完善了項目決策機制，項目實現了自上而下的決策過程，充分體現了輕重緩急、有保有壓。

實踐證明，“四問該不該”作為一個邏輯嚴密的體系，為我們普通非專業代表“怎么審”指明了路徑、提供了方法，代表的主體作用發揮越來越明顯，同時也不斷推動提升了預算編制質量。接下來，我們還要進一步深化“四問該不該”指導原則的實踐運用，將“四問”貫穿于預算編制——執行——決算全過程、各環節，發好問、履好職，為人民群眾看好“錢袋子”，助力首都高質量發展。