閑談分稅制改革和土地財政

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近期在看94年分稅制改革，涉及到土地財政，整理一些筆記和數據，數據和過程頗具震撼力。要想把握政府的真實意圖和動向，不能光讀文件，還要看資金的流向和數量，財政從來不是一個純粹的經濟問題。

停貸風波，鬧得風風雨雨，市場也許在擔心“開發貸、按揭貸款”。通常，區別于其他擔保貸款，按揭貸款被商業銀行認為是優質抵押貸款，商品房開發貸在銀行看來只是一個擔保貸款，無論采用哪種方式（保證、抵押、質押及其他結合方式）。

從98年房改以來，爛尾樓多見，而按揭停貸的案例所見寥寥無幾，我不了解停貸的真相，也不清楚該怎么辦，如此而已。

? 分稅制改革

中美政府在經濟運行中扮演的角色不一樣，所做的事情也不一樣。中國幾十年來一直在改革，政府事務也經歷了很多重大變革。

我國的基本國策決定了不能對所有權做出根本性變革，只能對使用權和經營權實行承包制。財政承包始于1980年，中央與省級財政之間對收入和支出進行包干，地方可以留下一部分增收。1980~1984年是財政包干制的實驗階段，1985年以后全面推行，建立了“分灶吃飯”的財政體制。

1994年分稅制改革對政府行為和經濟發展影響深遠，自1994年實行分稅制改革以來，地方財政預算支出就一直高于預算收入，入不敷出的部分要通過轉移支付來填補。從1994年分稅制改革之后一直到2008年，每年中央轉移支付總額都高于地方預算收支缺口，一般要高10%~20%。2009年4萬億財政刺激之后，地方可以通過發債來融資，收支缺口才開始大于轉移支付。

分稅制改革，地方阻力很大。在財政包干制下過得很舒服的廣東省，就明確表示不同意。分稅制的實施遠比制定方案要復雜，因為它涉及地方利益。當時中央財政收入占全部財政收入的比重不到30%，改革之后，比重達到55%。

為了改革的展開，朱總理（1993年時任副總理）親自帶隊，用兩個多月的時間先后走了十幾個省，面對面地算賬，深入細致地做思想工作……

為什么要花這么大力氣，一個省一個省去跑呢？

很多人不理解為何談判如此艱難，只要中央做了決策，地方不就只有照辦的份兒嗎？一方面，經過分稅制改革，今天的中央比20世紀80年代末和90年代初更加強勢；另一方面，公眾所接觸的信息和看到的現象，大都是博弈后的結果，容易錯把博弈的結果當成博弈的過程。

成功的政策背后是成功的協商和妥協，而不是機械的命令和執行，所以理解利益沖突，理解協調和解決機制，是理解政策的基礎。

? 轉移支付

中央對地方的轉移支付可以分為兩類：一般性轉移支付（2009年之后改稱“均衡性轉移支付”）和專項轉移支付。

前者附加條件少，地方可自行決定用途，而后者必須專款專用。

為什么要指定資金用途？

因為，無條件的均衡性轉移支付是為了拉平地區差距，所以越窮的地方拿到的錢越多，地方也就越缺乏增收動力。

專項轉移支付，一般以“做項目”的形式來分配資金，專款專用可以約束把錢花在指定的地方。

1995年至2018年，轉移支付總額從665億元增加到61649億元，增加了93倍，遠高于地方財政收入的增長率。

80%以上的轉移支付都到了中西部地區，保障了地區間人均財政支出的均等化。東部和中西部的公共服務水平差異依然明顯，但如果沒有轉移支付，地區差異可能更大。2018年，最富的3個省(蘇浙粵)人均財政收入和人均GDP是最窮的3個省(云貴甘)的2.7倍。

十年間，每個城市都在搞建設，日新月異，錢從哪里來？

分稅制之后興起“土地財政”，為地方貢獻了每年五六萬億的土地使用權轉讓收入，但仍不足以撬動工業化和城市化。土地真正的力量不在“土地財政”，而在以土地為抵押而撬動的銀行信貸與民間各路資金。“土地財政”嫁接資本市場，加上杠桿，就成了“土地金融”……

? 土地財政

2020年，發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，首先提到的就是“推進土地要素市場化配置”，“建立健全城鄉統一的建設用地市場”。

1994年分稅制改革時，土地轉讓的決定權和收益都留給了地方。當時這部分收益很少，各地為了招商引資，土地轉讓價格通常非常優惠。

1998年發生了兩件大事，使得土地的價值開始顯現。一是停止福利分房，實行住房分配貨幣化，商品房和房地產時代的大幕拉開。1997~2002年，城鎮住宅新開工面積年均增速為26%，五年增長了近4倍。二是《土地管理法》開始實施，鎖死了農村集體土地的非農建設通道，規定了農地轉為建設用地，必須經過征地后變成國有土地，確立了政府對土地建設的壟斷權力。

1999~2000年，這兩年的土地轉讓收入并不高。2001年，為治理土地開發中的混亂，高層提出“大力推行招標拍賣”。2002年，明確四類經營用地(商業、旅游、娛樂、房地產)采用“招拍掛”制度。從2001年開始，土地財政開始膨脹。2003年，土地出讓收入達到地方公共預算收入的55%。2008年金融危機之后，在財政和信貸的共同刺激之下，2010年達到地方公共預算收入的68%。2018年達到62910億元，比2010年高2.3倍。

土地財政的稅收分為兩類，一類是直接和土地相關的稅收，包括：土地增值稅、土地使用稅、耕地占用稅和契稅，其收入歸屬地方。2018年，這四類稅收共計15081億元，占地方公共預算收入的15%。另一類稅收則和房地產開發和建筑企業有關，主要是增值稅和企業所得稅。2018年，這兩種稅收中歸屬地方的部分(增值稅50%，所得稅40%)占地方公共預算收入的比重為9%。兩者相加總收入，2018年土地財政收入占地方公共預算收入的89%。

宏觀在左，交易在右，資本永不眠！

文|愛擼鐵的程序猿