特朗普及新內閣執政思路全景圖

文：任澤平團隊

2025年1月20日，特朗普將正式宣誓就職美國總統。目前，特朗普已啟動內閣成員和重要官員提名工作，新內閣的執政思路逐漸明朗，對華政策逐漸清晰。

特朗普重返白宮后，中美關系走向何方？中國如何應對？

正文

1 美國內閣概覽

美國奉行“三權分立”制度，國會兩院、最高法院和總統分別享有立法權、司法權和行政權，憲法通過制衡制度來限制各分支的作用。 最高法院有權宣布國會頒布的法律或總統采取的行動不符合憲法規定；而國會則可以彈劾總統、聯邦司法和法官。

總統可以向國會提出立法提議，并有權否決國會通過的法令、有權提名大法官人選；可以通過簽署行政令的方式，繞過國會自主行使對外締約權。總統行政辦公室和內閣輔助總統執政。

總統行政辦公室架構起始于1939年，羅斯?？偨y的第二個任期創立行政辦公室，由辦公廳和預算局組成。此后，通過總統行政命令等方式，設立經濟顧問委員會、國土安全委員會、美國貿易代表辦公室、國土安全辦公室等行政機構。目前，行政辦公室成員涵蓋幕僚、顧問，以及直接向總統負責人員和機關，辦公室由白宮辦公廳主任負責。一般來說，除內閣級別負責人外，總統行政辦公室成員不需要通過參議院審核。

總統內閣架構起始于1789年，更多作為輔助總統施政的機構，一般由副總統和15位內閣部長作為主要成員，包括副總統、國務卿、財政部長、國防部長、司法部長、內政部長、農業部長、商務部長、勞工部長、衛生與公共服務部長、住房與城市發展部長、交通部長、能源部長、教育部長、退伍軍人事務部長、國土安全部長等。

總統會根據需要提拔一些官員至閣員級別，包括白宮辦公廳主任、環境保護局局長、行政管理和預算局局長、國家情報總監、貿易代表、駐聯合國大使、經濟顧問委員會主席、小企業管理局局長等。特朗普在上一任期提名國家情報總監、中央情報局長入閣，取消經濟顧問委員會主席閣員資格；拜登在任期內提名科學和技術政策辦公室主任入閣，取消駐聯合國大使閣員資格。

2 特朗普及其內閣思想全景圖

11月 6日，特朗普宣布贏得大選，并 啟動“特朗普2.0”內閣成員和重要官員提名工作 。 截至11月14日，外交、國防、司法等領域團隊雛形基本形成，財政部長、商務部長和美國貿易代表等重要位置尚未確定人選。

國家外交和安全領域，提名馬爾科·盧比奧任國務卿，提名邁克·沃爾茨任國家安全顧問，釋放對華強硬信號。提名皮特·赫格塞斯任國防部長，提 名 克里斯蒂·諾姆 任國土安全部部長，提名湯姆·霍曼任國家邊境事務負責人（“邊境沙皇”）；提名伊莉絲·史特芬尼克任美國駐聯合國大使，提名史蒂夫·威特科夫 任中東特使 ；提名約翰·拉特克利夫任中央情報局局長，提名塔爾西·加巴德任國家情報總 監。

內政領域，提名蘇西·威爾斯任白宮辦公廳主任（幕僚長），提名斯蒂芬·米勒任白宮辦公廳副主任；提名李·澤爾丁任環境保護局局長，提名埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米領導政府效率部，提名馬特·蓋茨任司法部部長。

特朗普已提名官員中，具有商業和媒體背景人選占比高于往屆總統、內閣種族多元化程度低、白人男性占比偏高，該特點在上一任期也有所體現?；仡櫪锔教乩势眨ǖ谝蝗纹冢┑瓤偨y內閣初期提名，特朗普內閣團隊白人男性占比最高，包容女性、但占比較低，種族多元化程度低；此外，具有商人背景的官員占比偏高，政府官員占比較低。

上一任期內閣成員流動率高， 特朗普曾因“意見不一致”等問題更換三名幕僚長、三名國土安全部長和兩任國防部長。本次提名， 特朗普更重視和偏好與其“意識形態高度一致、或意識形態更極端化”的人選，提升 未來四年貿易、移民、軍事等領域的執行力。在已提名人選中，國務卿盧比奧、中情局局長拉特克利夫、國防部長赫格塞斯和國家安全顧問沃爾茲主張對華強硬，或將加劇中美在貿易、金融、科技、軍事和地緣領域沖突。

具體來看，

1）國務卿候選人馬爾科·盧比奧，負責特朗普政府外交和國際事務。盧比奧偏“干涉主義”和“鷹派”，外交經驗豐富、態度強硬。曾支持美國入侵伊拉克、制裁伊朗等，支持以色列。

近年來盧比奧對華全面鷹派，涵蓋金融、貿易、人權等領域，認為中國崛起威脅美國地位。2021年發起關于禁止美國證券交易所上市威脅國家安全的中國企業的提案；干涉人權，呼吁抵制進口新疆產品；批評美國政府允許中國加入WTO行為；認為中國外交行為以及“一帶一路”倡議正在威脅美國霸權地位。11月，盧比奧在《經濟學人》發表文章稱，美國應結束俄烏戰爭和中東戰爭，將戰略目標轉向中國。

2）國家安全顧問候選人邁克·沃爾茨，職務無需參議院確認，由總統直接任命。特朗普認為沃爾茲是“用實力實現和平”的捍衛者。沃爾茲曾服役于美國陸軍，被派駐阿富汗、中東和非洲等地，軍事經驗豐富；曾擔任國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德和羅伯特·蓋茨的國防政策主管，作為反恐顧問服務前副總統迪克·切尼。

沃爾茲與盧比奧都是共和黨內對華立場鷹派的代表，認為中國是“生存威脅（existential threat）”。2020年作為眾議院中國特別小組成員，發布長達140多頁的《中國工作組報告（CHINA TASK FORCE）》，涉及意識形態、供應鏈、國家安全、科技、經濟能源、競爭等事項，報告包括82項關鍵點和400項前瞻性建議。此外，提議禁止美國聯邦儲蓄計劃（TSP）投資于中國和俄羅斯等；支持與亞洲盟友建立良好關系以制約中國。

3）白宮辦公廳主任（幕僚長）候選人蘇西·威爾斯，深受特朗普信任，將是美國歷史上第一位被任命為白宮辦公廳主任的女性，溝通和管理經驗相對豐富，但政治經驗不足。

蘇西·威爾斯長期服務于共和黨競選活動，Politico曾將其評為“令人恐懼且鮮為人知的政治人物”。1980年服務里根競選活動，2010年幫助商人里克·斯科特當選佛羅里達州州長，結束民主黨控制；2016年參與特朗普競選活動，負責佛羅里達州運營；2018年特朗普委派其幫助羅恩·桑德蒂斯競選佛羅里達州州長。2021年擔任特朗普“拯救美國”行動CEO，2022年擔任特朗普競選經理。11月7日，特朗普提名蘇西·威爾斯為白宮辦公廳主任，負責總統行政辦公廳事務。

4）財政部長潛在候選人是斯科特·貝森特和羅伯特·萊特希澤。

斯科特·貝森特，商人背景，是全球宏觀投資公司 Key Square Group創始人。2016年為特朗普總統競選活動捐贈100萬美元；2024年為特朗普舉辦多場籌款活動，為勝選做出重要貢獻。貝森特建議將安倍晉三“三支箭”計劃納入特朗普經濟政策藍圖中，呼吁實施放松管制、增加能源生產、降低赤字。

羅伯特·萊特希澤，“政府+商人”背景，特朗普第一屆政府最具影響力的官員之一；呼吁建立“新美國體系”，通過關稅抵消貿易逆差，恢復美國制造業。曾反對中國加入WTO，指責中國存在不公平的貿易行為，要求改革WTO。

萊特希澤在貿易政策領域經驗豐富，負責多項雙邊或單邊貿易協定談判。1983年，萊特希澤擔任美國貿易副代表，負責鋼鐵、汽車和農產品等多項協議；2017-2020年擔任特朗普政府的美國貿易代表，是該時期美國貿易政策的主要制定者，曾負責中美貿易協定談判和北美自由貿易協定(NAFTA)談判。拜登上臺后，仍保留了萊特希澤留下的貿易政策。疫情期間，萊特希澤呼吁醫療用品相關制造業回流。

值得注意的是，若特朗普尋求“弱美元促進出口”策略，大概率選擇萊特希澤擔任財政部長。

5）國防部長候選人彼得·赫格塞斯，“軍人+媒體人”背景，負責國家安全和軍事戰略事務，監督軍事和國防情況；擁有軍隊和媒體背景，偏保守派，關注退伍軍人福利待遇。在?？怂剐侣勚杏绊懥^高，是《?？怂古c朋友周末》聯合主持人、退役軍人，曾參與伊拉克戰爭和阿富汗戰爭。曾在福克斯電視臺兩次采訪特朗普，并成為特朗普最大的捍衛者之一。

6）中央情報局局長候選人約翰·拉特克利夫，負責美國情報機構工作；曾擔任特朗普政府的國家情報總監，對華態度強硬。拉特克利夫曾在《華爾街日報》專欄中強調中國是“對美國的最大威脅，也是自二戰以來對全世界民主和自由的最大威脅”。

7）國家邊境事務負責人湯姆·霍曼，在特朗普第一任期內擔任移民和海關執法局代理局長。

8）國土安全部候選人克里斯蒂·諾姆，負責國家安全、應急管理和移民政策，支持特朗普移民政策。

9）特朗普新設政府效率部，由埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米共同領導。該部門旨在削減聯邦政府開支、重組機構、提高政府效能。但總統“不能單方面重組政府機構”，需要“向國會申請重組權”，重組和裁撤問題或將面臨兩黨共同反對，推進較難。

埃隆·馬斯克 ，商人背景，為SpaceX創始人、特斯拉公司CEO、X（前身為Twitter）擁有者、OpenAI聯合創始人。商業板塊涉及商業航天、新能源車、社交平臺、人工智能、基建、銀行等領域，對華相對友好。央視新聞報道顯示，馬斯克商業板塊嚴重依賴聯邦政府的合同和規則。而拜登政府過去四年對其相當冷淡。2024年初馬斯克宣布支持特朗普競選活動，并成為第二大個人捐助者，捐助資金超1.1億美元，在七大搖擺州宣傳中發揮重要作用。為此，特朗普對電動車態度從反對轉為支持。從政治立場看，馬斯克主張精簡聯邦政府機構，裁減聯邦工作人員，認為可以節約“政府預算2萬億美元”。

維韋克·拉馬斯瓦米，印度裔商人背景，涉及生物技術和金融領域，是副總統萬斯的好友。從政治立場看，拉馬斯瓦米反對平權運動、LGBT，曾在競選中承諾解雇75%的聯邦工作人員，廢除教育部、聯邦調查局等五個機構。

10）白宮辦公廳副主任候選人斯蒂芬·米勒。曾擔任政策高級顧問，擁有極右、反移民的政治立場。曾是“穆斯林”禁令的主要負責人，是修建隔離墻、家庭分離政策的主要制定者之一。

3 特朗普2.0政府：美國優先，對華遏制

共和黨在外交上奉行“孤立主義”“美國優先”，上一任期內特朗普改變奧巴馬時期的外交政策，四面開戰、得罪盟友。

特朗普對中國大打貿易戰、極限施壓。中美貿易摩擦不斷升級，美國從科技、外交、地緣政治、國際輿論、金融等方面與中國全面開戰。

通過貿易戰收取關稅利益并讓制造業回流，開啟301調查，加征多輪關稅，簽署《美加墨自貿協定》設置“毒丸條款”針對中國。

利用科技戰遏制中國創新活力，打壓華為、大疆等高科技企業；提出凈網計劃，要求在運營商、應用商店、應用程序、云服務和海底電纜領域切斷和中國的聯系；簽署行政命令，禁止美國與TikTok、WeChat及其母公司字節跳動、騰訊的任何交易；給予中國科技公司員工簽限制。

利用地緣戰搞亂中國及周邊和平穩定的發展環境，通過《香港自治法》，插手中國臺灣事務挑戰主權及領土完整；制裁對華相對友好的國家。

在國際組織與規則領域，美國不承認中國市場經濟和發展中國家地位等，單方面施壓WTO修改國際規則。

在國際輿論領域，把控西方傳統媒體、新興社交媒體輿論，聯合盟友共同詆毀中國國際形象，抹黑中國“一帶一路”倡議。

第二任期，特朗普對內目標仍是“制造業回流”，促進就業，對外政策將繼續延續“美國優先”。在掌握參議兩院多數席位的優勢下，特朗普能夠更順利執行大規模普征關稅政策、以及推行相關法案。

具體來看，

1）對華層面，加征關稅，戰略脫鉤。貿易領域，普征60%基本關稅，取消中國最惠國貿易地位，逐步淘汰所有中國進口的必需品，特別是生物醫藥產品；通過強有力措施確保中國不能通過第三國繞過限制對美出口。投資領域，禁止美國公司在中國投資，禁止中國收購美國公司和投資基礎設施項目，禁止中國在美投資新能源車。人才領域，限制科技領域人才的工作簽證發放、人才交流的情況，調查高校研究資金來源等。地緣政治領域，干預主權，加強亞洲盟友（日本、韓國、澳大利亞等）關系，制約中國發展。最根本也是最本質的是遏制中國崛起、維護美國霸權。

2）國際貿易層面，特朗普基于“美國優先”，以普征10%-20%關稅方式，迫使貿易伙伴降低美國產品關稅，加快制造業復蘇和回流，促進美國就業。包括反對跨太平洋伙伴關系協定（TPP）；無差別提高關稅，對所有國家開征“基本關稅”；對實施“不公平”貿易行為的國家進一步提高關稅；實施《特朗普互惠貿易法》，保證美國產品獲得各國最低關稅水平。

3）國際關系和國家安全層面，特朗普堅持重塑軍事力量，由盟友承擔軍事費用；反對戰爭，軍事戰略目標轉向亞太地區，修復與朝鮮關系，維護亞太盟友關系，對日、韓、澳大利亞等盟友態度好于歐洲盟友。

4）內政層面，減稅降費，承諾逐步廢除損害就業的監管規定；支持增加本土能源生產、廢除拜登的稅收政策、降低企業稅率等方式降低通脹。發展傳統能源，退出《巴黎氣候協定》；擴大能源基礎設施建設。打擊非法移民，實施更嚴厲的移民政策，取消非法移民福利。

4 對華遏制是美國兩黨共識，貿易戰預期升溫，中國如何應對？

1979年中美建交至今，中美關系可劃分為三個階段：1）合作共贏（1979-2000）：其后為促進中國走向西方模式、自由經濟、獲得中國市場，美方拉攏中國，支持中國加入WTO。兩黨對華整體友好，對華接觸是共識。

2）競爭合作（2000-2008）：中美有競爭也有合作，2000年共和黨政綱提出“中國是美國的戰略競爭對手，而非戰略合作伙伴”，但911事件后美國需要與中國合作對抗恐怖主義等，美國對中國實施“接觸”與“遏制”戰略。兩黨在此階段對華定位出現分歧，共和黨對華態度轉為強硬與拉攏交織，民主黨主張繼續與中國接觸，認為中美關系惡化會損害美國國家安全利益，但也關注中國的人權問題。

3）戰略遏制（2008-今）：美國受金融危機重創、貧富差距拉大，反全球化抬頭，同時中國超越日本成為世界第二大經濟體、提出“一帶一路”倡議、南海沖突加劇。美國重返亞太，實施“亞太再平衡”，對華全面遏制。兩黨對華重新走向共識，即遏制中國。美方認為中國是經濟上的國家資本主義，貿易上的重商主義，國際關系上的新擴張主義。

美國兩黨已達成對華強硬共識，與誰當選美國總統無關。特朗普政府在2017年底發布的《國防戰略報告》已將我國定義為“戰略性競爭對手”，其2020年發布的《美國對中華人民共和國的戰略方針》進一步明確中美關系的性質是大國競爭和對華遏制戰略思想，未來將延續既有態度，不斷出臺新的對華遏制舉措。2020年5月20日，白宮發布《美國對中華人民共和國戰略方針》，明確中美關系的性質是大國競爭。7月21日公布的民主黨綱領強調，“民主黨將會對中國以及任何試圖削弱美國制造業的國家采取積極行動，我們將抵制中國竊取美國知識產權以及要求中國停止對美國企業的網絡間諜行為。”“民主黨將與盟國一道，發動世界上超過一半的經濟體對抗中國，并盡可能從最強有力的位置進行談判?！薄懊裰鼽h人對中國的態度將以美國的國家利益和盟國的利益為指導，并利用美國社會開放、經濟活力以及同盟力量來塑造反映我們價值觀的國際準則。”“我們相信，歐洲是我們與中國競爭的天然伙伴。”

在2018年中美貿易摩擦爆發初期，我們提出三大判斷：“中美貿易摩擦具有長期性和日益嚴峻性”，“這是打著貿易保護主義旗號的遏制”，“我方最好的應對是以更大決心更大勇氣推動新一輪改革開放，堅定不移。對此，我們要保持清醒冷靜和戰略定力”。

面對來自美國的戰略遏制，中國最好的應對就是做好自己，以更大決心和更大力度推動改革開放，全力拼經濟。 大國宏觀政策以我為主，為國內經濟和就業服務，只要股市繁榮，房地產止跌回穩，經濟復蘇，就業改善，民眾收入增長，企業家積極投資，一片欣欣向榮，全球資金將會源源不斷流入中國，支持中國經濟發展。 假以時日，結果自見分曉。