財經高官支招“經濟大轉型”：抓緊收入分配改革

對于中國當前面臨內需和消費不足的挑戰，國家發改委原副主任彭森在博鰲亞洲論壇2025年會上指出，中國長期以來的制度和觀念造成“消費壓抑”的狀態，如今提振消費須進行更大格局的體制改革，才有望實現中國式現代化的目標。

“如果中國經濟能實現這樣一個重要的轉型，提高國內需求，克服當前經濟的一些困難，推進高質量發展，實現中國式現代化的目標是有希望的。”現場隨即響起掌聲。

面對主持人、中國人民大學國家金融研究院院長吳曉求問及中國經濟的最大問題時，彭森坦言，中國經濟當前仍面臨很多困難和挑戰，包括有效需求不足、某些企業經營困難、社會預期偏弱等，而這些問題中，最關鍵的還是消費不足所致的內需不足。

彭森解釋，中國長期以來有“先生產，后生活”“重投資，輕消費”的傳統觀念，而伴隨著這種思維的政策與制度都對消費不太友好，造成“消費壓抑”的狀態。他警告，這個問題若不解決，“下一步中國的高質量發展就是個大問題”。

之前召開的“全國兩會”期間，政府工作報告將大力提振消費列為10項任務之首。彭森說，此舉不僅是戰略調整，還涉及格局更大的結構性改革。

彭森解釋，提振消費首先需要提高國民收入水平，這涉及收入分配體制和要素市場化的改革，“財政過去主要是支持投資的，（并且）投資于項目，現在要轉到投資于人，財政轉型是政府職能轉變一項很重要的任務”。

吳曉求隨后補充說，中國經濟未來最關鍵的是信心，這涵蓋消費者、投資者、企業家和市場主體的信心，而信心源自完善的法治，希望“遠洋捕撈”式的異地執法不再發生。

第十四屆全國人大財經委副主任委員、央行原黨委書記、原銀保監會主席郭樹清在博鰲亞洲論壇2025年年會期間也表示，應盡早推動落實城鄉居民養老金逐步追平到城鎮職工的低線。

郭樹清指出，城鄉居民養老保險的主體主要是農民，現在養老金的安排是基本養老保險平均每個月只有240塊錢，城鎮職工養老保險是3200塊錢，相差了14倍。

“我覺得是應該盡早推動解決，是不是可以考慮未來5年或者6年，怎么落實城鄉居民養老金逐步追平到城鎮職工的低水平或者是低線。”郭樹清說道。

郭樹清指出，我們有5億多以農民為主的城鄉居民，農民過去為中國經濟和財富積累做出了巨大貢獻。過去計劃經濟時期實行的商品價格剪刀差，改革開放后二元體制還是在一定程度上存在，最典型的例子是農民工制度。他們是工人，在城市工作和生活但沒有享受市民待遇。直到2015年，我們建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度。

郭樹清提出七點建議：

第一，應當逐步縮小不合理的群體差異、地區差異以及城鄉差異。職工、居民、機關事業單位人員三個體系的劃分有其必然性和合理性，但目前的差別過大。可否考慮，持續地、較大力度地調增居民基礎養老金，未來五到六年居民養老金逐步追平城鎮職工低線水平，縮小城鎮老年人與農村老年人的平均收入差別，爭取從2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。

第二，持續推進基本養老保險擴面提質增效。目前仍有數千萬各種新業態用工、靈活就業人員未參加職工基本養老保險；職工和居民養老保險還存在重復交叉、轉接不暢等問題；部分居民完全沒有參保，有的發生“斷保”；一些地方居民提檔繳費的積極性還不高，“繳存冷”“繳存低”現象較為普遍。

建議采取以下措施：（1）不斷提高實質性全國統籌水平。加快推進三項基本養老保險全國統籌，提高制度公平性和社會平衡性。（2）實現應保盡保。適應人口流動、新業態發展等所導致的參保需求變化，做好個體工商戶、靈活就業人員的參保動員工作，進一步擴大制度覆蓋面。（3）激勵居民提檔繳費。分賬記錄并實時反映賬戶情況，確保居民能夠直觀便捷地了解到財政補助、繳費積累、投資收益以及領取待遇變化情況，把“暗補”轉為“明補”，讓居民實實在在感受到這是“最劃算的投資”。（4）加強政策宣傳。反復通告社會各界，國家財政對基本養老保險提供了數以萬億元計的補助，所以每個公民參加進來都能獲得很大的物質福利和財產收益。

第三，增加國有資本劃撥比例，有效應對基本養老保險基金可持續性壓力。我國人口已連續三年負增長，同時人口呈現老齡化趨勢，全國60歲及以上人口已超3.1億。鄭秉文教授團隊和其他機構開展跟蹤測算，結論大體接近，職工基本養老保險基金預計2035年前后收不抵支，2045年前后耗盡結余；居民基本養老保險基金更是需要財政不斷翻番補助。

可否考慮，統籌基本養老保險改革和國資國企改革，在做實專業化法治化承接機制前提下，劃撥更高比例國有資本充實基本養老保險基金。根據憲法和法律規定，國家自然資源和國有企業資產屬于國家所有，即全民所有，主要用于促進經濟發展、社會建設和民生保障。黨中央、國務院上世紀90年代就作出決策，動用外匯儲備收益和劃撥國有資產補充基本養老保險基金，累計超過2800億元，作為戰略儲備資產，并于2000年成立全國社保基金理事會負責管理運營。到目前為止，國家社保基金戰略儲備已達到約3萬億元。2017年，國務院發文明確劃撥中央和地方國有及國有控股大中型企業和金融機構10%的國有股權充實社保基金，到去年底已合計劃撥3.3萬億元。

在做好建賬建制工作的同時，建議未來進一步提高劃撥比例、增加劃撥規模，分期分批、依法依規實施操作，并設立專門的全國基本養老保險基金投資公司負責專業化運營管理。這么做可以獲取多方面的重大效益：宣示強大的改革行動決心；緩解人民群眾對老年生活的擔憂；實現安全穩健較好收益；有效解決國企產權模糊和股權虛置問題；為專業高效運營國有資本提供引領和示范等。

對資產管理和基金運作一定要采取專業化、市場化、法治化的思維和辦法。具體到全國基本養老保險基金投資公司，考慮到現階段國企資本收益率還不高，無法提供近中期提高基本養老金所需資金，建議過渡期現金流通過發行國債和機構債解決。這些資金收支安排均應納入專門預算，接受全國人大和社會各界監督，合理安排評估審計，確保發揮出最大社會經濟效益。

第四，提高結余資金投資回報水平。近年來，基本養老保險委托投資運營取得年化超過5%的收益率，但委托投資比例總體上只占20%左右，其他基本養老保險結余資金大多是銀行存款。因此，2024年職工基本養老保險基金總體收益率只有2.2%左右，居民養老保險基金在2.5%左右，無論是國內比較還是國際比較，都有較大提升空間。

可否考慮，在堅持長期投資和價值投資前提下，大幅提高專業化市場化委托投資比例，合理放寬投資品種限制。發達國家的企業股本30%左右來自各種養老基金，這能夠為做大直接融資和強化科技創新奠定堅實基礎。有專業機構依據萬得貨幣基金指數、中債綜合指數和萬得全A指數測算，過去10年，中國貨幣基金、債券和股票年均收益率分別為2.2%、4.7%、3.5%；過去20年的年均收益率為2.6%、4.5%和9.8%。除全國社保基金等少數機構以外，很少有投資者實際獲取到這樣的業績，原因在于，多數投資者都著眼于短期盈虧，存在從眾心理，常常表現為高價買入、低價賣出，事實上就是追漲殺跌。據有關部門披露，全國社保基金成立以來，投資A股獲得了11.6%的平均回報率。由此可見，跨越危機周期、規避短期炒作的投資，能夠獲取正常合理的較高回報。應當完善符合理性投資和長期投資特點的考核評價辦法，不僅可以提高養老金投資收益率，而且可以源源不斷增加耐心資本，促進中國資本市場持續健康穩定發展。

第五，加快發展第三支柱養老保險。中國多支柱養老保險發展很不平衡，第一支柱養老保險目前處于絕對主體地位，占領取養老金的90%。隨著人口老齡化持續加深，第一支柱提供的養老金替代率可能逐步下降至30%—40%，明顯低于國際勞工組織提出的最低替代率55%。未來需要更多發揮第二支柱和第三支柱的補充作用。目前，個人養老金和商業養老金等金融產品已從部分地方試點向全國推開，但存在開戶數量多、實繳戶數少和繳存金額偏低等問題。進一步發揮稅收優惠政策的經濟激勵作用，這是引導民眾廣泛參與第三支柱養老保險的關鍵，也是國際上的通行做法。

可否考慮，（1）明確普惠水平養老金不納稅。允許以家庭為單位設置免稅上限，提高第三支柱對于廣大民眾的吸引力。（2）打通第二支柱和第三支柱稅優政策，允許將企業年金的稅前列支額度（單位5%、個人4%），用于不設年金的企業職工，鼓勵自主購買第三支柱養老保險。（3）為有效轉移長壽風險，在一二支柱進入領取期后，允許參保人在領取額度內轉向購買護理服務或者個人養老金和商業養老金產品的，繼續提供對應的稅收優惠。

第六，推進醫養結合改革，實施健康優先戰略。應當加快構建第四支柱，充分發揮政府、醫院、社區、家庭等多方作用，大力推進醫養結合發展。建議盡快在全國范圍內推廣長期護理保險，我國有超過4000萬失能半失能人群，這能有效解決“一老失能，全家失衡”問題。針對性推出老年特有病的健康保險，比如骨質疏松癥、阿爾茨海默病等特病險種，切實提高患病老人生活品質，保證尊嚴生活。發展醫養結合還有助于降低部分長期住院人員的醫保費用支出，也有利于加快護理服務產業發展。

第七，通過深化多方面改革進一步增強第五支柱養老保險。道理上說，居民存款和自有住房等資產都可用于養老，配偶、子女等家庭資產也常會用于養老支出。但實踐中常常在流動性、安全性和可靠性上存在某些隱憂。（1）個人人生中很可能遭遇各種變數，財富狀況極可能隨之發生巨大變化。（2）居民財富分布差異懸殊。例如，我國10%的儲戶合計持有大約75%的銀行存款，理財、證券等金融財產更集中在高收入人群。（3）財富市場風險較大，個人管控風險多數時候無法跨越較大周期。房產等不動產存在短期應急變現難度大等問題。（4）老年人生活費用上漲是長期趨勢，勞動就業人口已進入快速遞減通道，人工服務將日益昂貴，人工智能和機器人等科技進步可能緩解但無法改變這一大的趨勢。

若能從根本上破解這些難題，個人財富和家庭資產則可以穩定、便捷、高效地用于養老支出。（1）抓緊推進收入分配改革，提高勞動報酬占比，健全直接稅體系，防止財富進一步分化極化，縮小貧富差距。（2）引導社會更好樹立投資風險意識，合理規劃個人和家庭資產分布，倡導適度和理性的分散投資。（3）持續深入推進資本市場法治建設，打造陽光透明、規范有序、有活力有韌性的資本市場，鼓勵散戶投資者更多通過適格機構，實現價值投資和長期投資，推動更多地增加居民財產性收入。