不懂裝懂曲解法律，福建此案為何不請示最高法最高檢？

來源：橫琴號外

庭審過程中辯護人發現，檢方指控被告人犯罪所依據的法律，早在半個月前就已經被廢止了。根據新法規定，被告人的行為根本就不構成犯罪。這一關鍵問題被辯護人指出后，公訴人居然以個人名義對全國人大頒布施行的法律條文進行曲解、胡說八道。

2025年7月15日，福州市長樂區人民法院對陳勇涉嫌非法采礦罪一案進行公開庭審時，上演了這一滑稽場景。

法學專家指出，在新舊法交替更迭、法律條文規定不夠明確，或辦案人員難以把握的情況下，基層檢察院、法院應當逐級呈報最高人民檢察院、最高人民法院，由最高檢、最高法提請全國人大作立法解釋，而不是由基層個別檢察官或法官不懂裝懂，擅自解讀。

按政府設計施工被控非法采礦

被指控犯非法采礦罪的陳勇，是福建宏征公司的實際控制人。2025年7月15日上午，長樂法院對該案進行公開開庭審理，宏征公司員工小王旁聽了整個庭審過程。

據小王介紹，2020年12月，業主福州市長樂區土地發展中心（國有事業單位）與發包人福州盛茂房地產有限公司（國企）、承包人中國建筑第八工程局有限公司（央企）簽訂《合同協議書》，就福州濱海新城CBD核心區輸配環區域工程地下空間項目工程施工等事項達成協議，確定該項目由中建八局承包施工，工期為2020年12月15日至2023年12月31日。

此后，中建八局與福建宏征公司簽訂《土石方工程專業分包合同》，將上述項目渣土工程第3標段分包給宏征公司進行施工。

宏征公司作為施工單位，因施工需要對CBD項目地下空間的渣土進行采挖，挖出的渣土，部分用于本工程回填，部分外運至政府批準的回填點。特別強調的是，宏征公司所有的采挖行為，均發生在政府批準的作業區域和建設工期內，沒有超范圍、超期限采挖。

因上述工程項目采挖出的渣土中含有大量砂子，而政府批準的珊瑚公司文嶺冷鏈項目回填點、華達榮嘉公司的龍峰資源回填點、宏志公司回填點需要使用含砂量比較高的砂、土回填，宏征公司就應上述三公司的要求，購買設備對挖出的渣土進行篩選，將其中的砂子分離出來，在2021年5月至2022年6月期間，運至上述三個經政府批準的回填點，上述三個回填點的公司共計向宏征公司支付了篩選渣土、修路、運輸等成本費用共計445.82萬元。

本來，將挖出的多余砂土運至政府指定的回填點并收取相應的成本費用，當時在長樂當地是普遍的事，包括長樂地鐵等重大項目的渣土施工人也都是這樣做的。但是，長樂區公安局卻于2022年5月23日突然對宏征公司進行立案偵查，理由是“非法采礦”。至此，按政府設計施工，且未超范圍、未超期限的宏征公司負責人陳勇，深陷非法采礦泥潭。

2024年8月30日，宏征公司陳勇將珊瑚公司、華達榮嘉公司、宏志針織公司支付的445.82萬元，主動上繳給長樂區公安局。2025年5月28日，長樂區檢察院就此案向長樂區法院提起公訴。

2025年7月1日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議最新修訂的《中華人民共和國礦產資源法》開始施行，舊《礦產資源法》已于2025年6月30日廢止，但長樂檢察對上述案件提起公訴所依據的是舊《礦產資源法》，因此在2025年7月15日的庭審中才出現文章開端那段公訴人擅自曲解法律的滑稽場景。

公訴人逼巧婦要做“無米之炊”

經公安機關委托鑒定，宏征公司在CBD項目地下空間挖出的渣土，其中含有“只能用作普通建筑材料”的海砂。

在公安機關對該案立案偵查的兩個多月后，長樂區政府辦公室于2022年8月12日發布《福州市長樂區建設項目產生的砂石土管理實施意見（暫行）》（長政辦規〔2022〕7號），首次明確建設工程附隨采挖的多余砂石的處置單位、處置程序，開始對建設工程附隨采挖的多余砂石之處置進行管理。

2023年8月15日，長樂區自然資源規劃局向公安局發出《關于福州濱海新城CBD項目涉及砂石土有償處置有關情況的復函》。該函稱：“經查，目前我局沒有收到關于福州濱海新城CBD核心區輸配環區域工程地下空間項目礦產資源開采許可申請，也未收到屬地鄉鎮報來將該項目列入區政府建設項目多余砂石土有償處置清單的申請。根據區政府辦《長樂區建設項目產生的砂石土管理實施意見（暫行）》（長政辦規〔2022］7號）文件要求，該項目屬于在建項目，建設項目涉及砂石土需有償處置，應由屬地鄉鎮（街道）作為項目業主，負責開展該項目砂石土有償處置前期工作，并制定項目砂石土有償處置方案報區政府研究審定后，納入區公共資源交易平臺進行公開出讓，處置收益歸區財政所有。”

在長樂公安對該案立案偵查9個月后的2023年2月22日，長樂區政府辦發布《福州市長樂區建設項目砂石土運輸管理辦法（試行）》（長政辦規〔2023〕3號），開始對建設工程附隨采挖的多余砂石的運輸進行規范管理。

長樂區城市管理局濱海分局于2023年4月19日向區公安局發出的《關于CBD核心區輸配環區域工程地下空間項目土方調配工作流程的說明》證明，當時只能按建筑渣土來審批：“鑒于CBD核心區輸配環區域工程地下空間項目為省重點項目，項目地下空間開挖產生的建筑垃圾數量大、時間緊、任務重，同時便于后期財政評審結算，管委會（指揮部）議定，該項目建筑垃圾處置均在福州市城管委進行備案審批，并由市城管委渣土處置中心對出土和回填項目進行四至定位。具體為：由建設單位福州盛茂房地產公司提出調配申請，經濱海城管分局初審提出意見，建設單位持《意見書》到相關部門按權限和工作流程辦理審批手續。”

總包單位中建八局負責人余某某的證言也證明：“沒有任何的單位和個人要求或者提醒我們不能用向城管委審批的‘一般回填土’將沙子外運出去。”

由此可見，自然資源部、福建省政府、福建省自然資源廳在2019年至2020間發布的關于建設工程附隨采挖的多余砂石“要依法依規處置”“允許依法依規對外銷售”“由縣級人民政府組織在公共資源交易平臺公開有償處置后，可依法依規對外銷售”的政策，到2022年8月12日才在長樂區落地，砂石運輸管理制度在2023年2月22日才在長樂區建立。

在該案采挖、銷售行為發生時及立案偵查時，長樂區政府尚未建立、明確建設工程附隨采挖的多余砂石處置單位、處置程序，也沒有任何單位告知項目業主、總包單位、宏征公司多余的砂石應交給誰處置，更沒設立砂石運輸的管理制度。

陳勇在庭審中也向公訴人質問：“就算我想找長樂政府申請對砂子進行處置，但政府總得告訴我該找誰吧？事實上當時長樂政府連一個對接的窗口都沒有，我上哪里找人申報去？”

巧婦難為無米之炊。因此，檢方移花接木地指控陳勇“利用政府部門所審批的建筑垃圾（干性土）出土、收納回填、建筑渣土調配運輸等手續，將福州濱海新城CBD項目地下的海砂挖出”是錯誤的。

新《礦產資源法》：不構成犯罪

非法采礦罪是典型的行政犯，根據《刑法》第三百四十三條之規定，“違反礦產資源法”、“未取得采礦許可證”是構成非法采礦罪的兩個前提條件。依法應當申請辦理采礦許可證而未申請辦理，或已申請而未被批準，才能認定為“未取得采礦許可證”，如果行為不違反礦產資源法，也無需取得采礦許可證，則不能認定為“未取得采礦許可證”，進而也就不構成非法采礦罪。

“建設項目施工單位在批準的作業區域和建設工期內，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土”行為，在業內被稱為“建設工程附隨采挖行為”，是工程建設施工過程中必不可少的環節，其目的是為了保證建設工程項目的順利進行，而不是為了采礦，不屬于開采礦產資源的采礦行為。并且政府通過核發《建筑工程施工許可證》批準某項建設工程施工，意味著政府已經批準、允許施工單位，在批準的作業區域內進行必要的施工采挖，從嚴格意義上本就無需再申請辦理采礦許可證。正因如此，舊《礦產資源法》及國務院的實施細則，都沒有對建設工程附隨采挖行為進行規范。

然而，原國土資源部《關于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產資源適用法律問題的復函》（國土資函〔1998〕190號）、《關于解釋工程施工采挖砂、石、土礦產資源有關問題的復函》（國土資函〔1999〕404號）卻規定，以營利為目的將工程附隨采挖自用后多余的砂石進行銷售或用于其他工程建設的，應當辦理采礦許可證。上述《復函》一直到2023年4月10日才被自然資源部《關于規范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發〔2023〕57號）廢止。由于以上部委規章性質的文件存在擴張、混亂、模糊，導致許多建設工程附隨采挖行為僅因銷售多余的砂石被追究刑責。

新《礦產資源法》對礦產資源行政管理制度進行的一項重大改革，就是將建設工程附隨采挖行為明確規定為無需取得采礦權的情形，將該行為排除在非法采礦之外。其中第二十九條明確規定“有下列情形之一的，無需取得采礦權：…（二）建設項目施工單位在批準的作業區域和建設工期內，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土；…有前款…第二項規定情形的，應當遵守省、自治區、直轄市規定的監督管理要求。”

同時，根據新《礦產資源法》）第十六條第二款：“探礦權、采礦權統稱礦業權。”第三十三條：“礦業權人依照本法有關規定取得礦業權后，進行礦產資源勘查、開采作業前，應當按照礦業權出讓合同以及相關標準、技術規范等，分別編制勘查方案、開采方案，報原礦業權出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。”的規定，取得采礦權，是申辦采礦許可證的前提條件。無需取得采礦權，就意味著無需申辦采礦許可證。

因此，在新《礦產資源法》頒布后，建設工程附隨開采行為因無需取得采礦權而不用再辦理采礦許可證，自然不屬于“未取得采礦許可證”行為，進而也就不構成非法采礦罪。

上述案件中，CBD項目及地下空間項目是政府批準的合法建設項目，宏征公司是其中地下空間土方工程的合法施工單位，宏征公司確系工程施工需要才進行采挖，所有的采挖行為均發生在政府批準的作業區域內和施工期限內。且其采挖后分離出的砂子是Ⅱ類建設用砂，屬于只能用作普通建筑材料的砂子，因此屬于新《礦產資源法》規定的無需取得采礦權的情形，進而也無需辦理采礦許可證，所以宏征公司陳勇的行為不構成非法采礦罪。

辦案人員應當領悟立法本意

為什么在法律變更、陳勇依法不構成非法采礦罪的情況下，長樂區檢察院的公訴人仍然不肯撤回起訴呢？原來，他們沒有領悟新《礦產資源法》的立法本意和精神，因為新《礦產資源法》對無需取得采礦權的情形，未設置“營利、銷售”的目的限制，所以即使將建設工程附隨采挖的多余砂石用于銷售，也無需取得采礦權。

該案中，公訴人認為：陳勇以營利為目的，將建設工程附隨采挖的多余的砂子私自出售，因此構成非法采礦罪。

但是，從新《礦產資源法》的修訂、刪改過程來看，新《礦產資源法》對建設工程附隨采挖行為無需取得采礦權的規定，并沒有營利、銷售的目的限制，即未設置營利、銷售的目的限制。

2023年12月25日，由國務院提請全國人大常委會審議的《礦產資源法（修訂草案）》（送審稿）第三十一條規定“符合下列情形之一且不以營利為目的的，無需辦理采礦權：…（二）交通、水利等工程建設項目在批準的用地范圍、建設工期內，因施工需要采出只能用作普通建筑材料的砂石粘土的。”上述內容延續了自然資源部的相關規定，將建設工程附隨開采無需辦證的情形限定在“不以營利為目的”的采挖行為，將工程項目類型限定在“交通、水利等工程”。

2023年12月29日，由全國人大常委會頒布的《礦產資源法（征求意見稿）》（一審稿）第二十五條將國務院送審稿中的“不以營利為目的的”限制性條件，改為“不銷售礦產品的”，并增加了“應當遵守省、自治區、直轄市規定的監督管理要求”的內容：“有下列情形之一且不銷售礦產品的，無需取得采礦權，但應當遵守省、自治區、直轄市規定的監督管理要求：…（二）交通、水利等建設項目施工單位在批準的作業區域和建設工期內，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土。…”

2024年6月28日，全國人大常委會頒布的《礦產資源法（征求意見稿）》（二審稿）第二十七條將一審稿第二十五條中“且不銷售礦產品的”、“交通、水利等”等限制性條件全部刪除，規定：“有下列情形之一的，無需取得采礦權：…（二）建設項目施工單位在批準的作業區域和建設工期內,因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土；…有前款…第二項規定情形的，應當遵守省、自治區、 直轄市規定的監督管理要求。”

2024年11月8日，全國人大常委會頒布的新《礦產資源法》第二十九條第一款第一、二項及第二款內容，與二審稿第二十七條相應內容保持一致。

全國人大常委會在修訂過程中刪除了送審稿、一審稿中“不以營利為目的”和“不銷售礦產品”的限制條件，充分說明立法機關無意將營利目的、擅自銷售行為排除在“無需取得采礦權”范圍外，實質上對擅自銷售建設工程附隨采挖的多余砂石行為采取了無罪化立場。

因此，只要符合“建設項目施工單位在批準的作業區域和建設工期內，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土”的條件，無論是否以營利為目的，無論是否擅自銷售，都無需取得采礦權。

從新《礦產資源法》的修訂、刪改過程，可以看出全國人大的立法本意。為此，作為辦理該案的長樂區檢察院、長樂區法院辦案人員，應當領悟立法本意。倘若無法領悟或難以把握，也應當逐級呈報到最高檢、最高法，由最高檢、最高法提請全國人大作立法解釋，而不是由個別檢察官擅自揣測解讀。

新《礦產資源法》不是對舊《礦產資源法》個別條文的修改，而是重新修訂，是一部全新的法律。而現行對建設工程附隨采挖的監督的規章、規范性文件，都是依據舊《礦產資源法》制定的，在新《礦產資源法》生效后，依據舊法制定的文件，自然失效，只有依照新法進行修改、重新頒布后方可適用。于此，自然資源部在2024年12月19日發布的《關于做好新<礦產資源法>貫徹實施工作的通知》（自然資發〔2024〕289號）中亦明確要求“各級自然資源主管部門要對照新《礦產資源法》規定，于2025年6月底前完成規范性文件及其他政策性文件清理工作，并按照部署提出對法規規章的修改意見建議。部層面要對部制定的規章、規范性文件及其他政策性文件開展全面清理，配合立法機關對涉及礦產資源管理的法律法規等進行清理。省級自然資源主管部門要對其制定的規范性文件和其他政策性文件進行全面清理，并積極配合本省（區、市）人大和政府，做好地方性法規和地方政府規章的清理，確保如期完成清理工作。”

由此可見，新《礦產資源法》第二十九條第二款規定的“應當遵守省、自治區、直轄市規定的監督管理要求”，只能指向地方政府根據新《礦產資源法》對原來的規范性文件進行清理、修改后頒布的新的監管要求。

由于自然資源部、福建省政府、福建省自然資源廳等在2019年至2022年間發布的有關建設工程附隨采挖的多余砂石處置的文件，都是依據舊《礦產資源法》制定的。長樂區政府辦2022年8月12日發布的《實施意見》是依據上述文件制定的，在未按新法清理修訂前，不能作為認定宏征公司違規及定罪的依據。

法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰，罪刑法定原則是我國法治的基本原則之一。

根據新《礦產資源法》的修訂、刪改過程以及法條規定，宏征公司陳勇的行為不構成非法采礦罪。如果辦案人員因新舊法交替更迭而難以把握，應當由長樂區檢察院、長樂區法院逐級呈報最高人民檢察院、最高人民法院，由最高檢、最高法提請全國人大作立法解釋，共同維護法治的統一和尊嚴。（來源：橫琴號外）